我国地方财政自主权体系化建构的法治路径

一、问题的提出

自党的十八届三中全会首次将财政定位为国家治理的基础和重要支柱以来，我国财政体制改革与完善迎来了重要契机。党的十九大报告提出的“加快建立现代财政制度”“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”和“健全地方税体系”等要求，为建立现代财政制度指明了方向。在上述财政体制改革的权威性、原则性、纲领性论述中，蕴含着构建中国特色地方财政自主权体系的内在要求。古今中外，地方财政自主权的存在具有逻辑必然性，也是大多数政体的普遍做法，而影响我国国家治理体系的重要关系形式——中央与地方关系——的处理，亦主要源于地方自主权的存在。

地方财政自主权在我国相关基本法律和重要文件中也有所体现。我国现行《宪法》第三条第四款规定，中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。近年来党中央发布的一些重要文件，在提出建立现代财政制度、继续强调发挥中央和地方“两个积极性”的目标下，对构建地方财政自主权又做了进一步肯定与深化。例如，2013 年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性”，即是对地方履行自身职能的肯定（郭锐，2018）。2019 年《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，进一步提出“赋予地方更多自主权，支持地方创造性开展工作”“优化政府间事权和财权划分，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”的要求。

不难发现，当前我国在中央和地方财政关系上的一个重要议题，就是如何落实党中央关于地方自主及其财政自主制度完善的一系列要求。从涉及财政分权的财政体制改革层面看，当前我国地方财政自主权存在的主要问题，一方面是自主权不足；另一方面，至少从现有立法规范和现实需要看， 某些自主权又过强（刘剑文等，2017）。现实中，中央对房地产税等地方税改革试点的强力把控与地方存在对企业随意减免或提前征收地方税收之间形成了鲜明对比。当然，其他相关问题也不容忽视。例如，房地产税、土地增值税等地方税如何科学立法的争论，体现出中央与地方以及地方横向不同机构间税收立法权分配的难题；地方热衷于征收行政事业性收费、政府性基金以及举债并过度依赖土地财政，体现出地方存在不同程度的财政困扰；地方在基本公共服务提供方面存在与本地区公民需求偏好不符合的情形，体现出因政绩冲动等原因导致地方公共支出结构存在一定的扭曲。为此，在全面推进依法治国的当下，有必要审视我国地方财政自主权相关立法，探究我国地方财政自主权还存在哪些不足、应当如何予以弥补以及自主边界何在等问题，进而完善相关立法，以符合现代财政制度的要求。显然，如何在法治轨道上推进地方财政自主并体系化建构地方财政自主权，是我国当前急需研究的一项重要议题。

二、地方财政自主权的内涵与外延

（一）地方财政自主权内涵的界定

财政分权，即所谓财政去集中化，是当前大部分国家在构建本国中央与地方财政关系时所遵循的基本方针。这是因为财政分权能加强民主代表机制，提高地方公共部门的政治问责性，从而提高公共部门整体效率，改善公民的社会和经济福利。财政分权在肯定中央财政主导权的同时，要求中央将特定的财政权力转移给地方，包括征税和规划开支的权力。换言之，地方在承担特定范围的事权和支出责任前提下，拥有一定的取得税收等收入的权力，并被允许自主决定其预算支出规模与结构。这样，地方就能够自由选择其所需要的政策类型，积极参与社会管理，并能够提供更多更好满足地方公民需求的公共服务。因此，可以认为财政分权的精髓就在于地方拥有合适的财政自主权进而进行决策。

地方财政自主权是财政分权进程中地方获得相关财政权力的结果。地方财政自主可以从狭义和广义两个角度来理解。狭义的地方财政自主是指地方开支的自主以及财源的充足，广义的地方财政自主则在狭义理解的内容上，增加了地方在（机构和人员等）组织、政策及行政方面的自主。广义的地方财政自主又可以称为地方自主，是狭义地方财政自主的基础或手段。为此，地方财政自主研究通常都集中于狭义的视角，本文亦不例外。不过，关于狭义的地方财政自主，其内容需要进一步阐述。在财源充足性方面，可以进一步解释为两层含义：第一层，地方在财源上对中央的非依赖性， 这属于非强烈的财政收入自主性；第二层，地方对税收等财源的自我确定，地方得以通过增加、减少相关财源数额的方式实施在征收方面的平衡政策，这属于强烈的财政收入自主性。关于财政开支的自主，也可以进一步解释为两层含义：第一层，地方在公共开支用途和方向确定上的自主；第二层，地方在自身权限范围内对公共开支的量化和分配。掌握上述财政自主两大方面、四个层面的含义，是地方财政自主权体系化建构的基础。

（二）地方财政自主权外延的厘清

地方财政自主权外延内容丰富，可以从以下两大方面进行阐释。

1. 一般地区与特殊地区

这是从横向的角度考察不同地区财政自主权的差异。我国目前省级行政区共有 34 个，包括 23 个省、5 个民族自治区、4 个直辖市和 2 个特别行政区。其中，民族自治区和特别行政区就属于特殊地区。这是因为基于特殊的政策，《宪法》《民族区域自治法》以及香港、澳门特别行政区基本法赋予了这些地区相比于其他地区更大的自主（自治）权。例如，《香港特别行政区基本法》第一百零六条和第一百零八条规定“香港特别行政区保持财政独立”“香港特别行政区实行独立的税收制度”以及“香港特别行政区参照原在香港实行的低税政策，自行立法规定税种、税率、税收宽免和其他税务事项。”《澳门特别行政区基本法》第一百零四条和第一百零六条亦有相同规定。据此，香港、澳门特别行政区实行独立的财政、税收制度，并完全掌握相关的立法权、征管权等财政权力。再如，《民族区域自治法》第六条规定“民族自治地方的自治机关根据本地方的情况，在不违背宪法和法律的原则下，有权采取特殊政策和灵活措施，加速民族自治地方经济、文化建设事业的发展。” 此外，该法第三十二条规定“民族自治地方的自治机关有管理地方财政的自治权。凡是依照国家财政体制属于民族自治地方的财政收入，都应当由民族自治地方的自治机关自主地安排使用。”同时第三十四条规定“民族自治地方的自治机关在执行国家税法的时候，除应由国家统一审批的减免税收项目以外，对属于地方财政收入的某些需要从税收上加以照顾和鼓励的，可以实行减税或者免税。” 据此，民族自治地方在财政事权履行上具有较强的自主性，在支出、减免税等方面的自主权也更大。此外，在一般地区中也还存在一些特别区域，例如上海自贸区、海南自贸港等，基于实施特殊的贸易政策，与其他地区相比，这些区域的财政、税收制度也有所不同，地方自主以及财政自主权也更大。

当前，我国正处于财政体制改革之际。由于一般地区在数量上占绝大多数，关系到财政体制改革的主要是一般地区的财政自主权完善。同时，特殊地区或区域之所以特殊，也是由于有专门的立法对其自主权进行特别规定，这样其财政自主权也更加明确并规范化。因此，我国地方财政自主权立法完善主要针对的是一般地区的财政自主权，但在特定条件下也应当能够覆盖除香港、澳门以外的特殊地区或区域的财政自主权。

2. 地方财政自主权的具体内容

从客体的角度，地方财政自主涉及收入和支出两大方面。在收入方面又可以进一步细分为税收、政府性基金、行政事业性收费、公债等收入类型以及转移支付、共享税等财源。这些不同类型的财源或者构成地方的自主收入，或者虽不是地方的自主收入，但是收入可以自由支出，例如目前中央对地方的一般财政转移支付。从权限的角度，地方财政自主权可以细分为财政立法权、收益权、征管权、预算权等。目前在我国，立法权高度集中于中央，地方在后三项权力中拥有不同程度的自主权。从主体的角度，地方财政自主权涉及不同的地方机构，例如地方人大与政府。事实上，地方税立法在规定授权地方就税基、税率确定具体适用标准时，既不由地方政府直接决定，也不由地方人大直接决定，而是采取由省级政府提出，同级人民代表大会常务委员会决定的方式。例如，《契税法》第二条规定“契税的具体适用税率，由省、自治区、直辖市人民政府在前款规定的税率幅度内提出， 报同级人民代表大会常务委员会决定，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。”此外， 地方政府组织还存在进一步的纵向划分，省、市、县、乡等不同层级的地方政府组织其自主权大小是不一样的。因此，地方财政自主权体系化建构不应局限于地方收入（税收）的自主权或立法权， 还应当包括地方支出自主权、税收以外收入或财源自主权、地方立法权以外的权限以及地方人大和不同层级地方组织的自主权等。

地方财政自主权内容丰富，呈现多样性的特征，对每一项自主权具体内容的研究不应独立进行。事实上，每一项自主权的内容都与其他内容有着紧密关联，相互之间存在影响。因此，从法治化的角度，必须基于体系化视角，对相关自主权内容进行协调研究。具体体现为：不同客体之间的协调配置，包括收入自主权与开支自主权之间，收入自主权中的税收与非税收入之间，税收自主权中的自有税与共享税、转移支付之间的协调；不同权能之间的协调配置，包括立法权、收益权、预算权与征管权之间的协调，这些权限在中央与地方分配时并非一一对应；不同主权之间的协调配置，包括横向的角度即地方人大、政府等主体之间，以及纵向的角度即中央与地方之间以及不同层级地方政府之间的协调。

三、地方财政自主权的实施边界

地方财政自主虽是中央地方财政关系的重要内容，但仅是财政体制运行乃至国家治理中的一个环节。地方财政自主并不是绝对的，其必然受到来自财政体制以及国家治理中的其他价值或目标的制约。因此，地方财政自主权的实施存在诸多不可逾越的边界，地方财政自主权的体系化建构必须包含自主权的实施边界。换言之，实施边界必须融入到地方财政自主权的立法之中。这些边界主要有以下八个方面：（1）国家统一性原则（包含经济、市场的统一性）。这是宪法所确认的根本性价值， 地方财政自主即使受宪法所保护，在任何情况下也不得违背统一性原则。（2）中央与地方非对等 性原则，即中央财政的优先地位不得损害。尤其考虑到我国单一制国家结构、政权组织形式、历史传统和经验教训等因素，况且我国实行的是非对称型财政分权模式（刘剑文，2009），中央政府的权威地位更为突出。（3）地方之间基本公共服务均等化原则。基于国家统一、法律面前人人平等、社会经济协调发展以及社会团结一致等宪法性理念，应避免不同地方之间财政上的严重差异和不平等，地区差异只能维持在适当的水平，确保基本公共服务均等化。（4）属地原则和中性原则。前 者限定了地方财政自主规则和行为的空间区域，即在地方管辖区域内；后者禁止地方政府在实施财政自主权时在管辖区域边界设置财税“隔栏”，阻碍生产要素在全国范围内自由流动。（5）财税 制度的协调与合理性原则。具体包括：基于量能课税原则，税制整体上的累进性不得被损害，并适合以直接税为主，作为间接税的地方税比重维持在适当的水平；确保税制的简化以及防止税收征管成本不合理增长；避免不同地区之间的不正当税收竞争；避免与中央对同一事实或行为重复征税。（6） 税收在中央地方分配的原则，包括经济效率（税基的流动性）、国民公平（再分配功能）及行政可行性（税的遵从和征管成本）等。（7）预算收支平衡原则。（8）财政、税收法定原则。关于上述八个方面的实施边界，其中的三个需要作进一步阐释。

（一）税收法定原则

我国《立法法》关于税收立法权的分配有着明确规定，该法第八条第六项规定“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度只能制定法律”。据此，地方并不具备独自开征地方税的权力。显然，严格执行税收法定原则对地方财政自主权的限制很大。针对中央集权与地方税收自主法权的矛盾，一些国家的做法颇具借鉴意义，在有限的范围内保障了地方的税收立法权。以意大利为例，该国宪法第二十三条虽然规定了税收法定原则，但是符合法定要求的“法律”外延也包括大区（意大利次中央地方组织）议会制定的规范性文件，即所谓大区法律。当然，上述“法律” 没有扩大到大区以下的地方议会制定的规范性文件。与此相对应，意大利宪法第一百一十七条将立法权仅仅分配到大区这一地方组织。因此在意大利，大区权力。大区以下的地方政府具有规范税收的非基本因素的权力，例如在一定范围可以也仅仅是大区这一级地方组织可以设立地方税，并拥有规定地方税税收关系基本内容的内确定税率，毕竟这些地方政府拥有条例、规章的制定权。至于地方非税收入，意大利地方在自主权实施上的限制与地方税是一致的，至少对一些特定的非税收 入而言，这是因为意大利宪法第二十三条规定的法定原则还适用于税收以外的强制性财产给付， 包括费（相当于我国的行政事业性收费）、特殊捐贡（类似于我国的政府性基金）等（翁武耀， 2021）。

（二）财税制度的协调与量能课税原则

考虑到国家税制的重要性，不同层面的地方组织财政自主实施的空间越大，就越需要对税收制度进行协调。因此，对于特殊地区（区域），相关立法在赋予更大税收自主权的同时，也特别强调与国家整体税制的协调。例如，《海南自由贸易港法》第二十七条规定“……结合国家税制改革方向，建立符合需要的海南自由贸易港税制体系”。至于税制协调的标准，一项重要标准便是量能课税。例如，贯彻累进标准最能实现量能课税原则要求的量的区别课税，但通常由所得税等直接税来贯彻累进。这样，需要一种以直接税为主体的税制结构，以确保地方税开征或地方税规则调整不破坏税制整体上的累进性。我国当前的税制改革正是以构建直接税为主的税制结构为目标，至少要逐步提高直接税比重（沈建波，2019）。又如，对同一行为或事实的双重或多重征税会不合理地加重纳税人的税负，产生阻碍或制约经济活动发展的效果，这也有违量能课税原则。

（三）基本公共服务的均等化

为消除地方自主可能带来的一些负面影响，地方自主本身无疑也要受到限制。换言之，根据辅助性原则，许多不适合地方履行的事权需要由中央来承担。事实上，中央需要在很多方面实施直接介入或宏观调控，例如在确保公共服务均等化方面。当然，考虑到地方自主本身强调的就是差异原则，这里需要均等化的是基本公共服务。这样，基于基本公共服务均等化的需要，中央势必对欠发达地区财源获取上进行干预和倾斜。在我国，主要通过均衡性转移支付、特殊地区转移支付等方式消除不同地方之间财力状况的不平衡。基本公共服务均等化在我国有明确法理依据，比如我国《宪法》中关于平等原则和人权保障的第三十三条规定。党的十九届五中全会提出 2035 年基本实现社会主义现代化的远景目标中包括“基本公共服务均等化水平明显提高”。因此，即使具有自主权， 地方财政的一项重要因素就是均衡。不管公民在哪里居住，他们应当享受同等质量和数量的基本公共服务。这样，地方的财源不得不要部分地依靠中央，开支也将受到来自中央的约束。

四、地方财政自主权的立法完善

我国地方财政自主权及其体系化构建必须在法治化的轨道中运行。事实上，法治化非但不会限制地方的财政自主权，相反可以促进地方财政自主权的优化配置，提高地方财政自主权实施的质量和效果。总体上，我国法治化地方财政自主权需要实现四项目的：首先，结束自主权规范的碎片化， 实现自主权一般原则和基本规则的法律化；其次，将现有很大一部分非规范性的自主权确认为规范性的或者有法律保障的自主权；再次，为纠正现有一部分自主权提供法律依据；最后，在中央授权下适当加大自主权，并为未来进一步加大自主权留下法律空间。体系化构建地方财政自主权需要相关立法和修法。首先是《宪法》或未来要制定的有关中央、地方关系或财政的基本法，例如已经启动研究制定的《财政法》，将规定地方财政自主权的基本原则和规则。其次是与自主权外延中的 某项内容相关的立法，例如《立法法》《预算法》《民族区域自治法》《海南自由贸易港法》以及未来要制定的《税法典》《非税收入法》等一般法。这些法律应就立法权、预算权、税收自主权、非税收入自主权以及特殊地区（区域）自主权等进行具体化规范。最后，还可以通过《环境保护税法》等税种法、《教育法》等涉及某项具体收入或开支的法律，进一步规范地方财政自主的权力。

（一）地方财政自主与中央、地方事权划分的法治化

鉴于我国国家统一的历史传统以及单一制的国家结构形式，同时地方事务（事权）应由地方负责这一解释已经被我国宪法实践所支持（郭锐，2018），我国并不需要通过修宪在宪法上明确规定认可并促进地方自主这一一般原则。不过，作为替代方案，可以在《财政法》中予以更明确规定。此外， 从促进地方自主的角度还需要具备一项前提，即中央、地方事权（包括对应的支出责任）划分的法治化。一方面，这是因为如果地方事权还是由中央政府来确定，相比于由法律来确定，地方事权的范围就会缺少更好的稳定性，并将难以对地方管理者追以基于地方自主的责任。换言之，在地方财源不足时，中央势必需要对地方履行职能以一定的方式承担责任。例如，在2014 年《预算法》修改前， 地方的正常举债需要由中央承担还本付息的兜底责任。事实上，只有在权责清晰且稳定的条件下， 地方的自主才有基础，地方财政自主就可以在更高水平上实现，也才能更好地促进地方的积极性。另一方面，由法律来确定事权划分，也是给地方在全国人大一个博弈的机会，本身也是自主性的保障。为此，根据《立法法》第八条第九项关于财政基本制度只能制定法律的规定，中央、地方（财政）事权的划分同样可以在《财政法》中规定。关于划分原则，根据《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（国发〔2016〕49 号）的规定，包括体现基本公共服务受益范围原则、兼顾政府职能和行政效率原则、实现权责利相统一原则以及激励地方政府主动作为原则。虽然目前确定的原则并不包括辅助性原则，但是一定程度上也反映出了辅助性原则的要义。这样，在未来立法中可以适当强化辅助性原则。

（二）地方财政自主一般原则的法治化

首先需要明确的是，目前我国地方并非没有财政自主权。一方面，一些碎片化的规范赋予了地方财政自主权。例如，《环境保护税法》第六条规定“应税大气污染物和水污染物的具体适用税额的确定和调整，由省、自治区、直辖市人民政府统筹考虑本地区环境承载能力、污染物排放现状和经济社会生态发展目标要求，在本法所附《环境保护税税目税额表》规定的税额幅度内提出，报同级人民代表大会常务委员会决定……”，第九条又规定“省、自治区、直辖市人民政府根据本地区污染物减排的特殊需要，可以增加同一排放口征收环境保护税的应税污染物项目数，报同级人民代表大会常务委员会决定……”。据此，省级政府对一些地方税征税范围、税率享有调整权。又如，《行政事业性收费项目审批管理暂行办法》（财综〔2004〕100 号）第四条规定“……国务院和省、自治区、直辖市人民政府及其财政、价格主管部门按照国家规定权限审批管理收费项目”。据此， 省级政府对行政事业性收费享有设立权。再如，《预算法》第三条规定“国家实行一级政府一级预算……”，据此各级地方政府都享有预算自主权。另一方面，还存在许多非规范性的地方财政自主权， 包括宪法惯例中的财政自主权、社会变迁中形成的财政自主权以及作为事实效果的财政自主权（徐键，2012）。为此，在《财政法》中明确规定地方拥有财政收支方面的自主权，作为一项一般原则， 更多的是基于法治原则对现有地方财政自主权在立法上的确认和肯定，并非创立一项有关地方财政分权的新的原则。同时，基于这一立法原则，可以在《财政法》中系统性地规范地方财政自主的具体内容。鉴于地方财政自主属于财政基本制度，这也符合《立法法》第八条第九项关于财政基本制度只能制定法律的规定。

其次，关于地方财政自主的一般原则，还需要明确具体哪些地方拥有自主权。对此，可借鉴意大利宪法第一百一十九条第一款的规定，明确规定省、市、县和乡都拥有自主权。当然，不仅一 般地区与特殊地区之间自主程度存在差异，不同层级的地方政府组织拥有的自主程度肯定也是有差异的。其中，我国省级政府无疑拥有最大的自主权。此外，考虑到对民众提供公共服务主要由县一级地方政府具体来承担，而不同乡级政府之间的差异性相对已经很小，“乡财县管”财政管理制度改革依然在推行之中，为此县级财政自主权也非常重要，而乡财政自主的必要性在不断下降。显然， 不同层级的地方政府组织拥有不同程度的自主权这一点适宜在《财政法》中明确。

最后，我国在《财政法》中规定地方财政自主的一般原则时，还需要规定相关条件，即自主权实施的边界。总体而言，地方拥有财政自主权的条件是在宪法、法律规定的框架下。换言之，没有宪法、法律上的依据，地方不得实施相应内容的财政自主权，例如，不得对企业减免或提前征收地方税收。此外，考虑到自主包括收支两个方面，这里要规定的具体限制内容无疑需要覆盖收支两个方面。对此，除了预算平衡以外，另一项需要特别规定的限制来自于基本公共服务的均等化。出于对基本公共服务均等化的现实考量和我国《宪法》尚未明确规定基本公共服务均等化的要求，特别是实现基本公共服务均等化是党中央一贯的要求和目标，在《财政法》中规定这一原则尤为重要。综上，地方财政自主的一般原则可以规定如下：“在宪法、法律确定的框架下，在遵循预算平

衡以及确保基本公共服务均等化的原则下，省（自治区、直辖市）、地级市、县（市）和乡（镇） 分别拥有不同程度的财政自主权”。其中，该条规定的“法律”包括作为本法的《财政法》以及《立法法》《预算法》《环境保护税法》《教育法》等相关法律（包括下文将提到的未来需要制定的《税法典》《非税收入法》等）。

（三）地方收入自主的法治化

地方在收入方面的自主如何来规范是地方财政自主法治化的重点和难点。整体而言，应当主要以确保地方财源的非依赖性来规范地方的收入自主，而在地方对财源的自我确定方面，需要强调在中央的明确授权和有效控制下进行。

1. 财源充裕性及其结构

地方拥有与其事权相匹配的财源，是收入自主最基本的要求。目前我国地方收入来源总体上可以分为地方税与非税收入、共享税以及来自中央财政的转移支付，这些可以在《财政法》中确定下来。需要特别说明的是，虽然财政转移支付与地方收入自主契合度最低，但鉴于我国需要继续实行非对称的财政分权模式，而财政转移支付有利于中央实施宏观调控，尤其是落实基本公共服务均等化的要求，财政转移支付收入作为地方的重要财源需要保留，但可以进行地方自主性强化的改造。例如， 从确保地方财源非依赖性的角度，进一步缩小专项财政转移支付规模。再如，在其他相关财源增长的情况下，通过提高现有共享税地方分成比重、将消费税改成共享税等，降低一般财政转移支付规模，并更多地用于欠发达地区。当然，共享税的范围（包括地方税的范围）、比重以及财政转移支付基本制度需要在《财政法》中加以规定。

2. 地方税

伴随税收法定原则的全面落实，目前我国绝大部分的地方税已经立法。这在有助于增强地方财源稳定性及保障地方财源非依赖性的同时，也在很大程度上限制了地方财源的自我确定性。根据现行《立法法》第八条第六项以及《税收征收管理法》第三条，课税的基本规则需要在法律中规定， 地方不拥有自主的税收立法权，地方无权擅自开征、停征税收，实施减免税也必须具有法律或行政法规上的依据。当然，在法律确定的范围内，地方可以对特定地方税的征税范围、税基、税率进行调整，这也是目前地方所拥有的税收自主权。在这样一种税收自主程度非常有限的情况下，地方财源难以通过自我确定的方式来满足。加之在强调依法征税的当下，地方在税收征管方面的自主权也已经大大下降。这一定程度上也导致了地方政府热衷于以罚代管、以罚增收、逐利执法以及过度依赖土地财政。

为此，从加大地方税收自主的角度，首先需要在整体上对落实税收法定原则作宽松的解释，即遵循税收法律保留的相对性，从而对《立法法》上的税收法定条款作适度修正，使其能够容纳地方制定税收基本规则的存在（苗连营，2016）。例如，如同意大利大区法律可以规定课税的基本要素， 在全国人大授权的条件下，我国省级地方性法规也应当被允许可以规定特定地方税的基本规则。当然，对地方这一权力的限制是十分必要的，不过，由于对税收立法权形式上的限制比较机械，这种限制并不主要通过税收法定原则来实现。换言之，在法治水平更高的阶段，可以更多依靠实质上的限制手段，例如通过量能课税、税收制度协调等原则来限制。为此，对《立法法》上的税收法定条款做上述修正，必须以我国《宪法》、未来要制定的《税法典》《财政法》明确引入量能课税、税收制度协调等原则为前提，并加之全国人大严格实施合宪性、合法性审查。为更好地遵循税收制度协调原则，《立法法》或《财政法》需要明确规定省级政府开征特定地方税需要有全国人大的授权， 这样大部分地方税依然可以由全国人大制定的法律来规范。此外，为了对扩充后的地方财政自主权加以限制，也有必要在《财政法》中强调地方税的征收要与地方提供公共服务相关，并要求克制与责任承担。

3. 地方非税收入

目前，由于非税收入的法治水平要低于税收，地方在非税收入方面的自主权要大于税收。《预算法》第三十五条规定，“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措……”，这说明省级政府可通过发债来获取一定的非强制性非税收入。而且，现实中省级政府还享有某些行政事业性收费的设立权。关于社会普遍关注的政府性基金，地方自主权相对较小，根据《政府性基金管理暂行办法》（财综〔2010〕80 号）第三条，政府性基金由中央审批。不过，根据该办法第十二条，对于“法律、行政法规和中共中央、国务院文件明确规定征收政府性基金，但没有明确规定征收对象、范围和标准等内容”的情形，地方政府申请征收相关基金时，可以提出征收对象、范围和标准等内容。

关于行政事业性收费和政府性基金，鉴于法治要求的不断提高，从保护财产权的角度，这两项收入也应当依法开征，尤其是政府性基金这一准税收性质的收入。在这一背景下，如果需要确保目前地方的非税收入自主权，甚至进一步加大自主性，立法完善的思路与上述加大地方税收自主的法治化路径要一致起来。需要强调的是，在《财政法》中引入财政制度协调原则，主要以该原则来限制地方非税收入的自主权。而且，我国需要制定《非税收入法》，在该法中明确政府性基金和行政事业性收费的基本特征以及征收的基本要求，并规定地方性法规或政府规章可以用于规范地方政府性基金或行政事业性收费。但根据财政制度协调原则，为避免中央、地方重复征收以及在规模上控制非税收入不超过税收收入，政府性基金和重要的地方行政事业性收费的开征需要采取地方申请、中央审批的程序。

4. 地方收入自主基本规则

综上，关于我国地方收入自主的基本规则，未来的《财政法》可以规定如下：“省及以下地方政府组织拥有与其事权相匹配的财源，包括地方税、共享税、非税收入和财政转移支付；在宪法、法律确定的框架下，省及以下地方政府组织有自主的财源，同时在遵循财政、税收制度协调的原则下，可在特定范围或规定幅度内征收并规范地方税和其他收入。其中，地方税的征收必须经过全国人大的授权。”该条规定的“法律”同样包括作为本法的《财政法》以及上文提到的《立法法》《预算法》《环境保护税法》《税法典》《非税收入法》等相关法律。

（四）地方支出自主的法治化

地方在支出方面的自主权，包括自主确定开支用途（方向）和开支的量化（标准）两层含义。对于实现地方自主以及财政上的自我责任而言，支出自主具有更大、更为直接的作用。目前，我国《预算法》规定地方各级政府都是一级预算主体，确立了预算的自主性，这意味着各级地方政府组织可以根据自己承担的事权自主安排相应的支出（熊伟，2015）。据此可认为，各级地方政府在支出上的自主权大于在收入上的自主权，尤其是低层级的地方政府组织。例如，为扶持特定企业，地方不得擅自给予减免税，但可以给予财政补贴。不过，地方在工资福利、行政费用、办公用房、政府采购、财政投资等方面还是会受到来自中央的约束和指导，支出的自主性受到限制（熊伟，2015）。为此，有必要在《财政法》中明确各层级政府拥有在支出方面的自主权，在上述地方财政自主一般原则中补充“包括收入和支出两个方面”。这样，从约束地方政府财政资金安全、有效使用的角度， 如果需要对地方支出进行限制的话，至少在开支用途层面，应当由法律来明确规定。例如，《预算法》第十六条规定专项转移支付的用途，第三十五条规定政府举债收入只能用于公益性资本支出，《教育法》第五十八条规定教育费附加用于教育。而未来的《非税收入法》在规定行政事业性收费、政府性基金等收入的基本特征时，无疑需要指出具体收入的专项用途。此外，在不断加强、落实《预算法》预算资金使用绩效管理以及《政府采购法》对政府采购行为的规范约束下，尽量不对地方涉及民生领域的支出量化自主权进行限制。

五、结论

地方财政自主是当前许多国家财政分权制度改革的着力点，事关中央与地方关系以及国家治理的现代化，牵涉诸多不同甚至相左的利益，需要全方位统筹考虑。从宪法顶层设计出发，应主要围绕财政事权、立法权、收益权、预算（支出）权的划分，构建从地方自主到地方财政自主的权力体系，并以国家统一性、基本公共服务均等化、财税制度协调、预算收支平衡以及量能课税、税收法定等为基本原则构筑地方财政自主权的实施边界。同时，对地方自主权的限制也应从以形式性限制为主向以实质性限制为主转变。坚持这样一条法治化路径，既肯定了地方的财政自主权，又使其被有效地控制在中央明确授权之下，符合我国的非对称型财政分权模式。当然，由于短期内我国无法通过修改宪法来体系化规范地方财政自主权，可以先行制定《财政法》，明确规定承认在一定限度内的地方财政自主，并主要从地方财政自主一般原则以及收入、支出自主两项规则体系等方面，结合相关自主边界进行规范。可以肯定的是，地方财政自主的法治化建构将极大推进我国现代财政体制建设。

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       作者简介：翁武耀，男，中国政法大学民商经济法学院教授、博士生导师、财税金融法研究所所长，意大利博洛尼亚大学欧洲税法博士；刘奇超，男，天津市滨海新区财政局干部。