中央经济工作会议释放的税收改革信号

2021年中央经济工作会议是在严峻复杂的国际形势、艰巨繁重的国内改革发展、稳定任务特别是新冠肺炎疫情的严重冲击下，我们保持战略定力，准确判断形势，精心谋划部署，果断采取行动，付出艰苦努力，交出了一份人民满意、世界瞩目、可以载入史册答卷的背景下召开的。2021年是“十四五”规划的开局之年，如何总结经验、落实党的十九大、二中、三中、四中、特别是五中全会精神，精准部署开局之年的各项战略任务具有重要意义。限于篇幅，本文仅探讨中经会涉及的税收改革任务。

  一、完成“十三五”任务的历史经验

“十三五”时期，我国经济实力、科技实力、综合国力和人民生活水平又跃上新的大台阶，全面建成小康社会胜利在望，中华民族伟大复兴向前迈出了新的一大步。取得如此辉煌战果靠的是“五个根本”：

第一、根本依靠党中央的权威。危难时刻全党全国各族人民迎难而上，在重大历史关头，重大考验面前，党中央的判断力、决策力、行动力发挥了决定性的作用；

第二、根本前提是坚持人民至上的基本原则。始终把人民利益放在最高位置，就一定能够作出正确决策，确定最优路径，并依靠人民战胜一切艰难险阻；

第三、根本保障是制度优势。只要坚定“四个自信”，坚持集中力量办大事的制度优势，就一定能够使全党全国各族人民紧密团结起来，发挥出攻坚克难、推动事业发展的强大能量；

第四、根本方法是科学决策和创造性措施。只要准确识变、科学应变、主动求变，就一定能够在抗击大风险中创造出大机遇；

第五、根本支撑是科技自立自强。只要秉持科学精神、把握科学规律、大力推动自主创新，就一定能够把国家发展建立在更加安全、更为可靠的基础之上。

二、2021年经济工作的指导思想

要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，2021年经济工作的指导思想是“三新五个一”：

 一是坚持“三新”，即立足新发展阶段，贯彻新发展理念，构建新发展格局。

 二是“一个主题”即以推动高质量发展为主题，处理好速度与质量关系时强调质量优先。

 三是“一条主线”即以深化供给侧结构性改革为主线，处理好供给侧与需求侧的结构性改革关系。

 四是“一个动力”即以改革创新为根本动力，处理好改革与创新的关系。

 五是“一个目标”即以满足人民日益增长的美好生活需要为根本目的。要处理好改革发展与人民需求的关系，即人民需求牵引改革供给、发展供给创造人民需求的更高水平动态平衡。

三、积极财政政策的总基调

党的十九届五中全会明确提出要建立现代财税金融体制，这是一个财政、税收、金融“三位一体”协同共治的国家治理体系的新提法，积极的财政政策包括积极的税收政策，“十三五”时期国家实施积极的财税政策，累计减税降费7．6万亿。2021年积极财税政策的总基调是：

第一、保持积极财税政策的连续性。

所谓连续性是由于疫情变化和外部环境存在诸多不确定性，我国经济恢复基础尚不牢固。明年世界经济形势仍然复杂严峻，复苏不稳定不平衡，疫情冲击导致的各类衍生风险不容忽视等原因所致。因此，政策操作上要更加精准有效，不急转弯。

第二、保持积极财税政策的稳定性。

所谓稳定性是因“六保”“六稳”的目标需要财力支持力度所致。因此，政策操作要把握好政策的时间、节奏和效果。

第三、保持积极财税政策的可持续性。

所谓可持续性是中长期经济社会发展规划对财税政策的依赖所致。要用好宝贵时间窗口，集中精力推进改革创新，以高质量发展为“十四五”开好局。积极的财政政策要提质增效、更可持续，保持适度支出强度，增强国家重大战略任务财力保障。

第四、积极财税政策的调整方向

积极财税政策应当在促进科技创新、加快经济结构调整、调节收入分配上主动作为，大有作为。应当在抓实化解地方政府隐性债务风险，紧缩党政机关支出过紧日子主动作为、大有作为。

四、2021年的税收改革任务

党的十九届五中全会指出，“十四五”时期要“完善现代税收制度”。《<中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议>辅导读本》中财政部刘昆部长在阐述“进一步完善现代税收制度，切实发挥税收功能作用”时指出了完善现代税收制度的三大任务，即健全地方税体系，培育地方税源；健全直接税体系，逐步提高直接税比重；深化税收征管制度改革。根据五中全会精神，中央经济工作会议做了如下相应安排：

（一）继续推进个人所得税改革

中央经济工作会议在阐述坚持扩大内需战略基点时指出，扩大消费最根本的是促进就业，完善社保，优化收入分配结构，扩大中等收入群体，扎实推进共同富裕。这是个人所得税改革最直接、最基本的任务。读者可能会质疑，个人所得税法去年不是实施修改法案了吗，怎么刘昆部长又重提“适时推进个人所得税改革修法”，并且还提出了合理扩大纳入综合征税的所得范围，完善专项附加扣除项目，完善吸引境外高端人才政策体系的具体修改意见？

党的十九大明确了个人所得税改革的定位，即“扩大中等收入群体，增加低收入者收入，调节过高收入”。2019年的个人所得税改革尽管力度较大，特别是增加专项扺扣、实行四项分类项目转综合的亮点突出，但距十九大的定位尚存较大距离需进一步完善，比如还存在相当多因“抵扣不能”而被改革边缘化的弱势群体。中央经济工作会议强调指出，扎实推进共同富裕。如果说，从第九个五年规划至第十三个五年规划，我们改革开放已经让一部分地区、一部分人先富起来的话，那么，从第十四个五年规划开始，应当逐步实现共同富裕这一社会主义核心价值目标，这正是人民至上这一党的最高宗旨的要求。个人所得税占比是判断一个国家经济发展程度和国民收入分配结构的重要指标，目前我国第二大经济实体的地位与基尼数奇高相悖而存的现象迫切要求推进个人所得税结构性改革。

适时推进个人所得税改革的路径在哪？中央经济工作会议指出，以深化供给侧结构性改革为主线。深化个人所得税供给侧结构性改革的主线在哪？在结构性改革。个人所得税结构性改革包括三个层面乛：第一层，调整直接税与间接税结构。党的十八届三中全会明确指出，逐步提高直接税比重，逐步提高目前直接税仅占30%的结构。因此，“十四五”时期直接税应当是渐进式、结构性的增量改革，而间接税则应当是渐进式、结构性的减量改革。第二层、调整直接税内部结构。当前主要是调整企业所得税和个人所得税的结构。企业所得税最高税率与个人所得税边际最高税率相差20个点是导致两税比重失衡的重要因素之一，因此，“十四五”时期调整两个直接税结构即降企提个是结构性改革的应有之意。第三层，调整个人所得税要素结构改革，包括项目结构性调整即劳务与资本结构性改革（提资降劳），综合与分类结构性改革（扩综降分），专项扣除结构性改革（提高标准结构、动态平衡等）。个人所得税结构性改革的终极目标是，将我国现行宝塔形分配结构调整为橄榄形分配结构，毋容置疑，这样一种分配结构不是一个个人所得税能够独立完成的，需出组合拳才能实现。

（二）稳步推进房地产税立法

党的十八届三中全会提出“加快房地产立法”以来历时8年，这期间全国人大两次列入立法规划，《政府工作报告》也由“稳妥推进”到“稳步推进”，特别是十九大明确提出“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位”以来，中央高层各种重要会议都重申“只住不炒”这一定位。2021年中央经济工作会议将解决好大城市住房突出问题列为2021年八项重点工作之一，再次重申要坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位。十八届三中全会提出的房地产税何时出台？这需厘清以下几个基本问题：

第一、影响市场房价因素与房地产税改革与立法定位

二者是既有联系又有区别的两个问题。

首先，经济学基本原理告诉我们，市场商品价格主要受供求关系左右。十几年来我国市场商品房供求失衡从而引发房价非理性暴涨的主要因素有：单一的住房制度改革；单一的投资主体和单一的商品房供给形成的垄断；城市发展规模引起的流动人口的集聚以及中国传统文化固化的财产观等等，加之非经济因素的影响，本世纪以来中国城市房价尤其是一线大城市受多种因素叠加影响一直呈非理性上涨趋势。

其次，税收具有筹集财政资金、调节收入分配和调节经济结构三大功能，但是任何一个税种都只是国家实行宏观经济治理的政策工具，其三大功能难以集于一身，总是会有倚重。因此，开征一个税种首先要厘清其首要功能定位。关于房地产税的立法宗旨或改革定位，长期以来有三种争议：一是筹集地方财政资金；二是调节财产的贫富差距；三是调节房价。当对一税种的定位尚未达成基本共识之前，改革和立法就会滞后。当前的“只住不炒”显然具有特殊的含义即强调其民生含义而遏制其投资含义。

因此，不能将市场房价非理性涨价与房地产税立法混为一谈。

第二、影响房地产税立法滞后的三大因素

除上立法宗旨与改革定位外，影响房地产税立法滞后还有住房制度、土地制度、财税体制等三大主要因素。

首先，单一市场分配的住房制度。我国的住房制度改革历经了单一的福利分配到单一的市场分配，这是影响房地产税改革与立法的第一个制度性因素。十九大提出“加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度”。2021年中经会指出“要高度重视保障性租赁住房建设，加快完善长租房政策，逐步使租购住房在享受公共服务上具有同等权利，规范发展长租房市场。”住房制度由单轨变双轨为房地产税改革与立法奠定了制度基础。深圳住房制度由香港型向新加坡型的变轨改革，为尽快出台房地产税法提供了借鉴。需要强调的是，住房双轨制后要加强市场监管，中经会明确要求，要降低租赁住房税费负担，整顿租赁市场秩序，规范市场行为，对租金水平进行合理调控。对哪些不法租赁垄断中介机构尤其应当加强防范。

其次，土地的双轨制是形成土地财政和影响房地产税立法的重要因素。土地公有、房产私有的双轨制是反对开征房地产税观点的重要法律依据；小产权房合理不合法是强制拆除、开征房地产税的最大障碍。土地制度的改革势在必行。早在党的十八届三中全会就指出“建立城乡统一的建设用地市场”。2021年中经会明确指出，“土地供应要向租赁住房建设倾斜，单列租赁住房用地计划，探索利用集体建设用地和企事业单位自有闲置土地建设租赁住房，国有和民营企业都要发挥功能作用。”这为土地制度改革指明了方向，也为多渠道保障、租购并举的住房制度落实了具体措施。但土地制度改革的难度较大，只能逐步推进。

最后，完善分税制财政体制是开征房地产税的基础性前提条件。完善分税制的关键与难点在于中央与地方事权与支出责任的剪刀差，这种剪刀差使土地财政演变成金融财政、债务财政，在吹大了房地产泡沫的同时也潜伏着巨大的杠杆风险。党的十九届五中全会指出，“明确中央和地方政府事权与支出责任，健全省以下财政体制，增强基层公共服务保障能力。”期待多年的健全省以下分税制财政体制，“十四五”时期应当全面推行了。

（三）优化税收营商环境，提高税收治理能力现代化

习近平总书记指出，必须拿出更大的勇气、更多的举措破除深层次体制机制障碍，坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。中经会指出，要深化重点领域和关键环节改革，推进“放管服”改革，不断优化营商环境。

财税是国家治理的基础和重要支柱。优化营商环境包括优化税收营商环境。优化营商环境包括优化实体税收制度环境和优化程序税收制度环境。优化实体税收制度营商环境主要指税收负担，我国法定税负近几年最高未到20%；国际可比法定税负即社保费（外国为税）未到24%（近两年更低）。优化程序制度营商环境主要指纳税便利度，包括纳税次数与纳税时间。据世界银行发布的《2019年营商环境报告》显示，我国纳税指标排名比去年提升16位。中经会指出，营商环境包括市场化、法治化、国际化。海南自贸港推出的税收营商环境改革方案体现了“三化”要求、重庆的多税种合并申报改革方案体现了征收简便化的要求，随着全面推广电子发票、分步推进建成全国统一的新一代智能化电子税务局，建设标准统一、数据集中的全国税收征管信息库，持续推进涉税信息共享平台建设等现代科技手段的广泛运用，税收征管现代化的程度会越来越高，税收营商环境会越来越好。

（作者：原国家税务总局杨州税务学院副院长）