数字经济所得课税国际规则制定的最新进展及中国应对

一、数字经济所得课税国际规则制定的背景

2015年以来，在国际税务领域，一场针对数字经济跨境所得课税的规则制定行动在全球范围内迅速蔓延，矛头直指大型的跨国企业集团。这块瞄准了数字经济的小石子，如一石激起千层浪，随后波及更大范围的与数字化相关的经济活动，并且搅动了整个国际税收规则的大池子。

现有的国际税收规则以经济效忠（economic allegiance）原则作为确定税收管辖权的基础，区分属人管辖和属地管辖两种情形，默认物理存在是所得来源地对跨境经营利润行使课税权的前提条件。然而，在数字经济背景下，这些陈规和预设受到了史无前例的冲击。当今的数字经济企业更多倚重于无形资产，由此催生了大量的新业态和新型商业模式，跨国企业全球价值链出现了数字化、制造业服务化、去中介化以及生产定制化等特点，跨国企业的对外投资路径也相应出现了轻海外资产、轻就业、高技能化以及非股权投资增多等多重特征。企业不再需要大型的海外分支机构，只需要借助很少的资产和海外员工，通过设立代表处即可进军国外市场；企业的资产重心从土地、人力和资产等这些传统的有形资产逐渐转向无形和流动资产，专利等知识产权和其他无形资产在新一轮产业革命中成为企业创造价值和增值的主要来源，数据成为新的生产要素。这些新兴的企业形态和经济特点都在冲击着现有国际税收规则的墙垣。数字经济背景下，如何重新确定管辖区对跨境活动课税的连接点以及税权在不同管辖区之间的分配，成为新时期必须重新思考的“老问题”。

在这场针对数字经济所得课税的规则制定行动中，OECD和G20主导下的多边性规则制定努力与部分管辖区开展的单边规则制定行动并行不悖。2015年，OECD在税基侵蚀和利润转移（BEPS）行动计划一项下发布的《应对数字经济的税收挑战》报告，论及应对数字经济可供考虑的三种课税方式，虽未将任何一种方式作为推荐模板，却也不反对各国在不违反税收协定的前提下采取单边措施。这一默许态度认同了一些数字经济消费地管辖区对现有国际税收规则的不满情绪，也释放了它们进行规则制定尝试的诸般创意。截至2020年6月，全球范围内已有几十个管辖区引入或准备引入专门针对数字经济所得课税的新举措，这些国家和地区中不乏“一带一路”沿线管辖区。这些单边措施不仅规则制定模式不同，如数字服务税、均衡税、预提所得税、数字型常设机构等，而且规定的适用行业和主体范围、税基计算、税率确定等也存在较大差异。虽说单边措施带来了一些立竿见影的效果，譬如在短时间内为市场地增加税源，刺激跨国企业集团作出商业重整、将更多的收益留在市场地等，但缺乏协调、政出多门的做法不可避免地造成了税源争抢的无序，激化了国家之间的矛盾，也潜藏着与既定国际法规则之间的法律冲突，而且被征税企业还要面临着双重课税甚至是多重征税无法消除的窘境。

美国的数字经济巨头是这场税权之争的导火索和焦点，以谷歌、脸书、亚马逊和苹果为著。自2010年起，有研究揭示，这些市值排名全球前列的跨国企业集团从美国境外取得的所得，不仅在市场地国享受低税负甚至零税负，而且在居民国也不征税，成为无归属国收入。如何填补现有国际税收规则中的漏洞和罅隙，应对跨国企业集团激进的税收筹划，是整个BEPS行动计划的核心议题，而应对数字经济的税收挑战更是备受瞩目。诚如学者所言，针对数字经济所得课税的规则制定，实质上是一场数字化产品和服务的输出国（以美国为代表）与数字化产品和服务的消费国（以欧盟成员国为先锋）之间的利益博弈。

作为数字经济输出国，美国在参与BEPS包容性框架（Inclusive Framework，IF）下的多边谈判中，不失时机地对外进行制度输出，先是提出营销型无形资产概念，主张新设税权的适用范围不应局限于社交平台、搜索引擎和网上市场等高度数字化企业，还应该包括其他面向消费者的传统行业。在支柱一方案初步成形后，美国又随即建议将支柱一整体作为“安全港”，由企业自主决定对于其取得的全球所得究竟是适用支柱一还是沿用现有规则。2020年6月17日，在与欧盟之间的数字服务税谈判未能取得实质进展的情况下，美国宣布暂停参与谈判。此外，针对一些管辖区先行采取的规则制定措施，美国贸易代表处先是在2019年年底挥起《1974年贸易法》“301条款”的大棒对法国数字服务税展开调查，并以施加关税报复挟之，迫使法国推迟数字服务税的开征时间。2020年6月初，美国贸易代表处声称，同样的调查行动将适用于奥地利、巴西、捷克以及欧盟等管辖区已经实施或正在筹备实施的单边税制中。

当今的中国，是除美国之外在世界范围内主领数字经济发展的另一大经济体。在不少管辖区纷纷出台针对数字经济企业所得课税制度的当下，我国不仅没有急于加入这一规则制定潮流，而且也鲜有听闻我国的数字经济企业在海外市场地管辖区因新开征的税种而遭遇补税的危机。中国和美国的数字经济市场究竟存在哪些差异，导致了目前两国在税收政策的应对策略上如此不同？对于OECD在2020年1月发布的并经BEPS包容性框架批准的双支柱方案，我国在多边对话的平台上应作出哪些回应？在多边共识达成之前，我国在国内层面上又该采取哪些积极应对的措施？这些问题是本文试图讨论的重点。

二、数字经济所得课税规则制定行动的最新进展、创新和隐忧

在BEPS行动计划项下，OECD是推进多边规则制定行动的引擎。继发布《应对数字经济的税收挑战》报告（2015年）以及《经济数字化的税收挑战——中期报告》（2018年）（以下简称《中期报告》）之后，2019年，OECD加快了数字经济在直接税领域的规则制定，在来自政界、商业界、民间团体和学术界等各界人士多方参与的基础上，2020年1月，OECD发布了经BEPS包容性框架批准的《关于以双支柱提案应对经济数字化税收挑战的声明》（以下简称《双支柱声明》），并在2020年2月份公布了双支柱方案可能给各管辖区和跨国企业集团产生的经济评估。受新冠肺炎疫情影响，原本计划在2020年年底完成多边共识方案的计划面临着向后推延的可能。这部分的讨论以《双支柱声明》为蓝本，并将支柱一作为主要的研究对象。

支柱一提出了三层利润分配法，目的是将跨国企业集团一部分利润的课税权分配给用户/客户所在地管辖区，且这一课税权不以集团在用户/客户所在管辖区具有商业存在为前提。其中，最具创新性的是金额A，其引入了新的税收连结点，主张当跨国企业能以持续并重要的方式参与市场地的经济活动时，无论是以远程的方式（即没有商业存在），还是在市场地仅存在有限的商业存在，市场地管辖区都可以课税。这一新设立的税权不同于现有的国际税收规则，其课税对象不是集团内部的某个实体，而是将企业集团或集团内的某个生产线作为一个整体，并且税权分配的方法也不是基于传统的正常交易原则，而是采用公式法，将集团的剩余利润根据特定的分配要素分配给市场地国。

相形之下，金额B和金额C则保留了传统的课税权连接点，依正常交易原则将课税权分配给市场地管辖区。金额B指向集团在市场地通过子公司或常设机构开展营销及分销的基准活动产生的收益，按固定比例将课税权分配给市场地。当集团在市场地开展的营销活动超出了金额B规定的基础活动，产生了额外的利润，即适用金额C，市场地国对这部分超额利润可以进一步主张课税权。

三层利润分配法是在守成和创新之间寻求一个妥帖的平衡点：守成，是尽量不动摇现有国际税收体系中基于常设机构原则和正常交易原则所建立的税权分配规则（如金额B、金额C）；而创新，则是在现有规则之外补充建立新的税收连接点，并引入公式分配法作为新的税权分配规则（金额A）。从结果上看，两者的叠加适用正在推动国际税收的理论基础发生一次悄然的位移，从原先以供应为基础（supply-based approach）的课税逐渐过渡到供应与需求相结合为基础（supply-demand based approach）的课税，在传统的居民地/来源地课税的基础上融合了消费地/目的地课税（destination-based taxation） 的元素。然而，要对现有国际税收体系做一场“深入肌理”的“手术”势必会引发许多争议，也面临一系列挑战。

挑战之一，理论基础问题。正如一百年前四位经济学家在《1923年报告》中将经济效忠原则作为建构国际税收秩序的理论基石，按照不同类型所得与有关国家的经济关联度来划分国家之间的税收管辖权，如今，新设课税权的提出，同样也需要令人信服的理论依据，其重要性犹如大厦建设之根基。起初，利润分配应与价值创造和经济活动相一致的原则作为贯穿BEPS行动计划始终的指导思想，被写入《应对数字经济的税收挑战》报告。以此为基础，2018年《中期报告》阐述了数字经济环境下价值创造的三种模式。然而，之后却有专家对价值创造理论作为税权分配依据的合理性提出了反对意见，认为：（1）价值创造理论的内涵不清，缺乏量化标准；（2）价值创造的来源之界定，容易基于主观判断；（3）价值创造理论素来是从供应方（企业）的视角解释价值产生的过程，不宜适用于需求方（用户或客户）。更进一步，还有学者对数字经济环境下用户的参与实现了价值创造这一提法也表示质疑，尤其是如何区分数字经济和传统经济下用户参与对价值创造的差异。在《双支柱声明》中，OECD暂且搁置了价值创造的提法。尽管如此，随着后续关于来源地规则、分配要素及其权重等问题的讨论进一步深化，新设税权的理论基础终将是一个挥之不去、无法回避的问题。

挑战之二，规则制定难度大。支柱一项下需要对一系列新引入的概念和术语作出界定和解释，如金额A适用的自动化数字行业和面向消费者行业的范围、被剔除的行业、企业集团范围，以及金额B所针对的营销的基准活动范围，均需要明确。此外，金额A项下适用集团的年销售收入规模、（各）市场地销售额的起点、利润分配要素的权重，以及金额B中针对分配给基础活动的利润所适用的固定比例等问题，均需量化到具体的数额或比例。这些看似技术性的规定背后，关系到跨国企业集团利润在不同管辖区之间课税权分配的重新洗牌，既需要运用经济评估和行业分析的手段进行测算，也要在多重交织的规则制定目的之间求得平衡。例如，在力求规则制定准确性的同时，要避免规则过于烦冗和复杂；在不同纳税主体之间实现税收公平的同时，还要避免企业承担过重的税负或遵从成本；能否建立有效的争端预防和解决机制更是事关支柱一顺利实施的关键。

支柱一项下所引入的新税制设想不仅要求各参与国在本国的国内税法和双边税收协定中作出对应调整，而且为了确保统一方案可以同时在不同管辖区之间一致地执行，《双支柱声明》还提出引入一部多边公约。需要注意的是，这部多边公约不像《多边税收征管互助公约》那样只规定税收征管方面的程序性合作，也不同于《实施税收协定相关措施以防止税基侵蚀和利润转移（BEPS）的多边公约》允许各国在灵活选择适用条款的模式下对现有双边税收协定进行“打补丁式”的修修补补。这部新的多边公约可以在没有签订双边税收协定的管辖区之间适用，甚至优先于现有双边税收协定而适用，并且涵盖实施统一方法所需的所有国际法规则，如协定所涵盖的课税主体范围、课税连接点、利润分配规则、消除重复征税以及争端解决等。这一多边公约的问世将打破习惯上认为“税权只能由一国基于主权在国内税法中创设，税收协定的功能仅旨于限制或禁止各国在国内法中所创设的税权”这一传统认知。

有专家曾言，经济全球化背景下，价值创造是全球化的，利润是全球分布的，税收方面早晚要撕开主权边界，去寻找共同的分配模式来解决问题。然而，撕开主权边界的过程势必伴随着国家税收自主权缩小和税权流失的疼痛。在OECD和G20主导下的多边对话平台上，居民国和市场地国能否找到利益平衡的边界，达成多边性共识？新冠肺炎疫情后逆全球化思潮的抬头，又给延期的多边谈判平添了更多的不确定因素。

三、我国数字经济的若干特征

虽然中国和美国被公认为是当今数字经济发展最快的两个大国，然而，从政策和法律环境、企业的全球化格局以及海外架构方面看，两国存在着较明显的差异。笔者将这些差异归纳为三方面。讨论中涉及相关企业集团的财务数据来源于上市公司近年公开披露的财务报表。

（一）我国是数字化产品和服务的生产大国，但还不是对外输出的强国

作为快速崛起的数字经济大国，近年来，我国的数字型企业通过海外并购、扩张商业模式以及向境外合作企业提供技术等方式，在跨境电商、在线支付和网游等领域，不断提升海外市场的占有份额，逐步扩大国际影响力。然而，从整体上看，我国数字企业的全球化进程与美国企业存在十分明显的差距。数据显示，2017～2019年，谷歌的海外收入占其全球收入的50%以上，在互联网搜索行业的市场份额高达90%；脸书的海外收入占其全球收入的近三分之二，在全球社交媒体市场的份额亦达到三分之二；亚马逊在全球在线零售业务中所占份额也高达40%。相形之下，阿里巴巴在同期从跨境零售和批发业务取得的收入约占集团总收入的7%～9%；百度从境外取得的营业收入仅占集团总收入的2%。此外，京东、美团点评和网易的业务基本上也都在中国。尽管数字经济具有无纸化和移动性强的特征，但对于“走出去”的中国企业而言，克服异地经营中的语言障碍、文化差异、法律和制度等方面的屏障，以及作为外来者的竞争劣势，都是不得不面对的真实挑战。从这个意义上，现阶段我国数字化产品和服务的海外输出仍处于起步阶段。

（二）我国是数字经济的消费大国，但对外资采取有限度的开放

截至2018年年底，我国的网民人数超过8亿，占全球网民人数的21%，接近于美国网民人数的三倍。在市场方面，2018年度，我国第三方支付的金额超过200万亿元，电子商务的交易额多达30万亿元，占我国零售市场销售额的35.3%，是同期美国电子商务交易额的三倍多。庞大的人口基数和旺盛的消费需求使我国成为名副其实的数字经济消费大国。

在互联网、软件和信息技术服务领域，我国对外资采取了有限度的开放政策，同时我国《网络安全法》也规定了网络空间主权和数据本地化要求，再加上外汇管制措施，使得部分外国数字经济提供商在进入中国市场时会受到一定的制约。在获准进入中国市场后，外国提供商除了要跨越异地经营的障碍外，还要面对与本地企业白热化的竞争，其核心研发和管理团队不在中国的劣势越发凸显。

这些事实在一定程度上缓解了我国作为市场消费大国在数字经济全球化背景下所受到的税基侵蚀问题。然而，这并不意味着我国可以免受数字经济产生的税基侵蚀之影响。举例而言，脸书虽未进入中国，然而该企业在2019年公布的财务报表却披露，2018年度其通过位于中国为数不多的广告代理商，从中国市场取得了不菲的广告收入。根据Pivotal研究机构的估算，这一数额约有50亿美元，占脸书总销售额的10%，这笔数额足以使中国在该年度成为脸书排名前五的销售市场。类似的外国高度数字化企业在中国市场上“看似无迹可寻、却隐匿于无形”的商业活动恰是我国数字经济税基保护战中不可忽视的一环。

（三）具有中国特色的海外架构：数字经济企业的VIE架构

业界通常用双层三明治模式来形容美国跨国企业集团采用的海外架构，在这一架构下，美国母公司往往选择在海外低税率管辖区（如荷兰、爱尔兰和卢森堡）搭建控股公司，利用各国税制中对于居民身份认定的差异，借助控股公司所在地国为吸引外资所设计的低税率或税制优惠，套用税收协定中限制来源地课税权的条款，并基于美国国内宽松的受控外国公司规则以及打钩制度提供的便利，实现境外取得的所得无论在居民国（美国）还是市场地国均不纳税的目的。

我国数字经济企业在海外搭建的集团架构与美国不同。在我国，包括阿里巴巴、腾讯、美团点评、京东、百度、网易以及小米等在内的数字经济企业均采用VIE架构。VIE架构又称协议控股模式，是由境外拟上市主体或其控制的子公司在中国境内设立外商独资企业（WOFE），再由WOFE与境内运营实体通过签订一揽子协议，实现WOFE对境内运营实体的控制，从而把境内运营实体的会计报表并入境外上市实体，进而以境内实体的业绩为卖点实现境外上市。一个典型的VIE架构中，除了位于中国境内的运营实体和WOFE之外，往往会在英属维尔京群岛（BVI）或其他避税地设立壳公司，在开曼或其他避税地或低税率地区设立一个境外上市主体，并在香港设立一个或多个子公司（VIE架构见图1）。这样的集团架构虽具有跨境性，却并不一定意味着企业已在境外开展了营业活动，其主要目的是为了绕开境内对于外商投资准入的限制，以及部门审批和外汇管制的藩篱，实现企业境外上市融资，而避税通常不是架构设立过程中的首要考量因素。

中美企业集团架构上的巨大差异，决定了集团给相关税收管辖区带来的税基侵蚀问题也势必大相径庭。过去十多年来，我国税务部门基于实践经验，总结出了一系列防止税权流失的反避税措施，包括间接股权转让制度、税收居民身份认定、限制费用扣除、防止协定滥用等，其中一部分内容与BEPS行动计划相契合，但也有部分内容不能完全为BEPS行动计划所涵盖。这样看来，对于OECD主导下的数字经济课税规则制定方案之设计，我国还是需要回归到对国内数字企业之全球架构的分析，审慎考量双支柱方案的可适用性，以免后期出现“削足适履”的不适。