坚持民生导向，着力提高积极财政政策实效

2020年6月21日，由中国发展研究基金会主办的博智宏观论坛线上专题研讨会通过网络平台顺利召开，主题为“如何使积极的财政政策更为有效”，中国政法大学财税法研究中心主任施正文出席会议并发表评论。

第一个问题，我们怎么看待这次中央出台的积极财政政策，它的科学性和目标。这个涉及到我们对政策的准确理解，进而影响执行问题。这次积极财政政策的背景是不同于以往的，也是其他国家历史上没有遇到的。新冠疫情全球大流行，对很多国家在较长时期内造成经济停摆，而且现在还存在很大的不确定性。在这种情况下，我们首先要考虑的是如何使企业、居民能够生存下来，然后才可以谈经济如何尽快地恢复和发展。今年政府经济工作围绕的核心就是“六保”，特别是保就业、保市场主体和保基本民生的“三保”，这就是总理讲的留得青山，赢得未来。我们出台的财政政策不是以追求速度为中心的强刺激政策，而是一个给小微企业、低收入人群、困难行业的兜底政策。大家可以看到，今年新增2万亿元的赤字和抗疫特别国债，基本上都用于减税降费、减租降息、扩大消费等民生项目。所以政府投资不是这次积极财政政策的主角，尽管适度扩大投资对于刺激需求是必要的。

另外，在关注民生的时候，实际上我们今年的积极财政也体现了对收入分配的调节，因为支出面向民生领域，实际上起到了抽肥补瘦的作用。另外今年面对多种不利因素的叠加影响，经济高度衰退，需要适度刺激发挥对冲效果。但是这次对冲不主要依靠上基建项目，重在发挥政府投资的引导作用，处理好与市场和未来的关系，不要像以前那样留下后遗症。因此在理解和执行政策的时候，要考虑到几个关系，比如周期性与结构性的关系，短期与长期的关系，阶段性与制度性的关系，需求侧与供给侧的关系，货币政策与财政政策的关系，以及财政风险问题等等，这些都需要我们很好地统筹起来。

第二个问题，要高度重视积极财政政策的实施问题。再好的政策如果停留于纸面上也不会发生效用，我们面临的突出问题是执行不到位或者偏差，因此积极财政政策的实施比设计政策还要难，它涉及到我们的体制机制，涉及到部门之间的关系。总理之所以对新增2万亿元中央债务强调使用特殊转移支付机制，而且专门开会布置，就是看到这个问题的重要性。细节决定成败，要摒弃部门利益，增强执行力和公信力。

第三个问题，要重视制度建设在积极财政政策实施中的关键作用。现代国家治理的主要方式是法治思维和制度治理，要把政策精神转化为制度创新，推进法治政府建设。比如减税降费无论是阶段性的还是制度性的，都要注重向制度转化，因为只有制度化以后，才能增强市场的预期，发挥稳预期的作用。以减税降费为例，要考虑实际减和名义减的关系，其实我认为我们的名义税负还有降的空间，而且有很大的空间。大家看社保费，连续降了很多次，名义费率也大幅降了，费基也开始降了。因为我们之前的费率过高，费基也过宽，必然出现征收不到位，很多逃漏费行为造成了公平性问题，也增加了守法主体的人力资本负担。所以一定要把名义税率降低，把税基做实，这个不仅适用于费，也同样适用于税。比如我们的增值税，抵扣链条可以说非常不顺畅，造成企业负担很重。

财政方面的改革非常重要，今年很不容易在这样的困境下筹集到这么多的财政资金，怎么用好？可以说举世瞩目。一定要通过制度化的安排，比如今年更多地推行零基预算，比如支出结构要调整，一般性支出、非重点支出要压减，支出向基层、向民生转化，所以这个财政资金配置效率是异常重要的，这也涉及到跟政府投资的关系。没有合适项目就不用上了，留给市场主体，在供给侧这一块减轻市场主体的负担。全面绩效管理也非常重要，要厉行节约，精打细算。要加快资金拨付进度，扩大预算公开，强化监督问责等等，这些都是极为重要的。

最后一点，无论是政策设计，还是制度安排和实施问题，要使积极财政政策真正地能够发挥作用，必须要通过进一步深化改革来解决这些问题。应当说我们的改革还在路上，或者说还有更多更深层次的改革要推进。刚才讲的很多问题，比如说中央与地方财政关系问题一直以来改革进展都是不尽如人意，我们税制改革也依然任重道远，此外还有公共领域的市场化改革，社会保障体制改革，等等。总的来说，积极的财政政策要有效、有为，必须要坚持市场化、法治化、国际化的原则，越是在遇到众多的诉求的困难时候，越是要有这样的定力，通过深化改革把我们的财税真正地转型到现代国家治理当中来，作为解决我们经济和社会问题的基础性的、支柱性的手段。实现这样一个目标，需要我们理论界提供理论的支撑，也需要政策部门和实践部门合力进行科学的政策设计，再通过有效的执行机制和治理手段，就一定能够使财政在我们国家现代治理当中发挥它的基础性作用。

【作者简介】

施正文：中国政法大学财税法研究中心主任、教授

（本文于2020年6月29日首发于新浪财经，请点击链接：http://finance.sina.com.cn/zt_d/bozhiztyth1/）

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