荷兰个人所得税征收管理借鉴

内容提要：荷兰于2001年推出了分类综合个人所得税制，并建立了比较成熟的累计扣缴、预填单、第三方信息报告等征管制度。目前我国正在推进建立综合与分类相结合的个人所得税制度，这是个人所得税历史上前所未有的重大改革，个人所得税征管也将面临新的情况和挑战。本文在简要介绍荷兰个人所得税制的基础上，分析了荷兰个人所得税征管的主要特点和成功经验，提出了完善我国个人所得税征管的政策建议。

关键词：荷兰  个人所得税  征收管理

一、荷兰个人所得税税制概况

个人所得税在荷兰有着悠久的历史。1914年，荷兰就正式推出了个人所得税，并结合历史阶段和经济特点，于1941年和1964年进行了两次重大调整。最近一次比较大的调整是在2001年，形成了以“三个盒子”为主要特征的分类综合税制体系。所谓“三个盒子”，即按照收入性质，将应税收入划分为三个类别，其税率、扣除项目各不相同。

盒子1：从工作和自住房取得的应税收入。包括工薪所得、个人经营所得、养老金、社会福利、自由职业收入、出租房屋收入和其他活动所得等。在减除扣除项目后，适用36.55%~51.95%的四级超额累进税率。1其中，第一、二级税率中均包含27.65%的社保缴款。对于达到一定年龄的退休人员，荷兰还规定了更为优惠的第一、二级税率。

“盒子1”超额累进税率表

盒子2：从实质性持股中取得的应税收入。实质性持股指纳税人单独或与配偶（或财政伙伴）直接或间接持有企业5%以上的股份。其所得指扣除费用之后获得的股息和转让收益，适用25%的比例税率。

盒子3：从储蓄和投资中取得的应税收入。应税资产包括银行存款、债券、自有自住房以外的不动产等。该类资产按照资产净值的2.871%~5.39%作为计税依据，适用30%的比例税率。

荷兰的个人所得税扣除项目主要有公共交通通勤费、子女抚养费、非保险范围内的医疗费、符合条件的捐款等。这类扣除首先从第一类应税收入（盒子1）中扣除，扣除后如有剩余，则相继从第三类应税收入（盒子3）和第二类应税收入（盒子2）中扣除。扣除后仍有结余的，可结转到下一年度扣除。

二、荷兰个人所得税的征收管理

（一）个人所得税管理部门简介

荷兰税务与海关管理局（以下简称“荷兰税务局”）隶属于财政部，负责执行税收和关税政策。个人所得税司是荷兰税务局下设的九大执行司局之一。由于荷兰税务局并不承担政策制定职能，因此个人所得税司主要负责个人所得税的征收管理。该司下设监管处、更正处（负责根据纳税人提供的信息对预填信息进行修正）、继承和捐赠处、非居民处、纳税服务处、自治市管理处（负责荷兰3个自治市的个人所得税管理）6个处室。

需要特别说明的是，荷兰个人所得税司不仅负责个人所得税征管、政策效应分析，还在个人所得税的全流程服务上投入了相当大的精力，定期对个人所得税申报数据、纳税人服务体验、纳税人意见反馈等开展分析，让服务措施制定与征管制度设计相互促进，深度融合。

（二）代扣代缴与年终申报相结合的征收制度

荷兰实行平时代扣代缴与年终申报相结合的综合征收制度。雇主平时为雇员代扣代缴个人所得税和社会保险费，纳税人在（下一年度）4月1日前办理自行申报。

代扣代缴制度在荷兰税收征管中占有相当重要的地位，据荷兰税务局测算，2018年各类扣缴收入（含社保）约占财政收入的六成。荷兰的扣缴制度已经相当成熟，主要有以下三个特点：

一是采取累计扣缴法。从全球范围看，实行个人所得税源泉扣缴的国家主要有累计扣缴和非累计扣缴两种方式。累计扣缴用累计应纳税款减去以前各期已缴税款，确定本期应扣缴税款；非累计扣缴在每个期间独立计算应扣缴的税款。累计扣缴方式的突出优点是对于只从一处取得工薪所得的雇员，其雇主全年扣缴税款基本上等于雇员年度应纳税款，办理年度申报时需要办理补退税的纳税人数量会显著减少。

二是代扣代缴数据表非常详尽。为方便雇主办理代扣代缴业务，荷兰制定了详尽的代扣代缴数据表。该表类似于一个多维度的电子数据库，雇主可以在税务局网站上选择支付给雇员的工薪金额、支付周期、是否有雇佣合同、月份等信息，检索出相应的扣缴金额，无须计算即可直接进行扣缴，方便快捷。此方式的不足之处在于数据表数据量相当庞大，扣缴单位直接查询到扣缴金额，没有具体计算过程，税法透明度不高。

三是强化雇主的代扣代缴责任。荷兰规定，在扣缴环节，若雇主没能正确扣缴，税务局可以对雇主开展评估或稽查，要求雇主补缴税款、支付利息和罚款，而雇员无须补缴少扣缴的税款。

（三）第三方信息报告和预填单制度

为减轻纳税人申报负担，荷兰税务局从二十世纪七八十年代即开始着手利用第三方信息。如今，在强大的第三方数据支持下，荷兰的个人所得税预填单制度运转顺畅。每年，在相关法律制度的保障下，税务部门可以从近百种渠道获得第三方数据，获得了包括银行存款、房产、房贷等在内的数亿条涉税信息，应用于预填单制度。

预填单制度，就是税务部门在每个年度申报季到来时，会根据掌握的信息在系统内预生成纳税人的年度申报表，通过税务官方网站、手机APP、税务中介和纸质申报表等四大渠道推送给纳税人本人。纳税人若对预填信息没有异议，只需确认即可完成年度申报。2017年，高达95%的纳税人直接确认了预填信息，显示出预填信息极高的准确率，这大大降低了纳税人的遵从成本和税务机关的行政成本。

（四）细致精准的纳税服务

荷兰税务局的服务理念是“我们不能让纳税更愉快，但我们可以让纳税更便利”。在该理念的指引下，荷兰税务局在便利纳税人方面开展了大量工作。

例如，为了确保纳税人及时完成个人所得税年度申报，税务部门会提前向纳税人发送信息，提醒纳税人及时确认预填单信息。荷兰约有1700万人口，仅2017年，税务部门就发送了800万人次的提醒信息。税务部门还会在年度申报季到来前对已有信息进行分析，筛选出可能涉及复杂事项的纳税人，有针对性地提醒他们如何正确申报。如，对处于破产边缘的纳税人，提前告知其相关税务处理规定。如果纳税人对如何申报有疑问，还可以通过荷兰税务局官网、呼叫中心、税务官方社交媒体寻求帮助，也可通过预约与税务专家进行面对面沟通。在税务部门细致精准的服务下，96%的纳税人会按时完成年度申报。

（五）基于人群特点的遵从风险管理

随着数字经济的发展，传统手段已不能满足个人所得税管理需要，基于信息化技术的遵从风险管理（CRM）在荷兰被广泛应用。荷兰遵从风险管理的目标是通过筛查确定遵从与不遵从的边界，以最小的成本，获得可持续的税收收入，提高纳税人主动遵从度，减轻税务部门工作量。

荷兰风险筛查的重点是具备一定特征的纳税人群体，而不是具体个人。一般税务部门会先对高净值人群开展筛查，再视需要扩大到其他群体。一次风险筛查分为五个步骤：一是概念性判断。初步判断问题出在哪里，后果是什么。二是分析。找出不遵从的群体、不遵从原因，分析其对社会的影响。三是选择。根据群体特点选择合适的应对工具，如发送预警提示等。四是应用。根据纳税人反馈信息，做进一步分析和判断，并采取针对性措施。五是评估。对涉及的纳税人数量和税额进行评估和连续性分析，实现闭环式管理，提高下一次筛查的针对性和效率。

风险筛查的信息来源主要有以下几类：一是数据监控信息。荷兰规定，税务部门可以从后台提取到企业安装的第三方软件中的数据，从而大大丰富了税务部门掌握的数据量。二是随机筛查方式取得的信息。三是情报交换信息、营商环境信息、历史经验信息等其他信息。

三、推进我国个人所得税改革的建议

（一）代扣代缴制度设计是简化年度申报的基础

代扣代缴制度设计至关重要，扣缴税款过多，会导致汇缴时大量退税；扣缴税款过少，又会导致汇缴时大面积补税，甚至可能出现补税金额超过当月工资收入的情况。因此，扣缴方法设计是减轻年度汇缴压力的基础性工作。当前，我国要从征管难度、扣缴单位可操作性、税款入库连续性等角度，对累计扣缴和非累计扣缴两种模式进行权衡和选择，使扣缴税款尽可能接近年度应缴税款，为征纳双方减负。

（二）大力推广完善预填单制度是降低纳税人遵从成本的重点

2019年1月1日起，我国将正式实施综合与分类相结合的个人所得税制。与原分类模式相比，新税制更加复杂，客观要求税务机关尽可能提供比较完整、准确的预填单服务。近年来在年所得12万元以上纳税人自行申报工作中，部分地区税务部门已经积累了一定的预填单业务经验。但在原分类税制下，仅需对年所得12万元以上纳税人申报数据进行汇总，操作相对简单。新综合与分类税制下，面对的纳税人更多，且涉及享受专项附加扣除等复杂业务，数据信息汇总难度将大大增加，需要税务部门尽快着手筹划设计并逐步推进。

（三）加强基于个人所得税和自然人特点的纳税服务

纳税服务不仅有“面”上的服务，还要有基于具体税种的“线”上的服务和针对纳税人特点的“点”上的服务。有关税收业务部门在完善个人所得税征管、加强政策效应分析的同时，还应发挥业务优势，应用税收大数据，研究探索为自然人纳税人提供更加个性化的服务。例如，在年度汇缴申报前，对纳税人月度申报、专项附加扣除等数据进行分析，根据纳税人特点进行事前提醒和政策推送；事后要对服务效果、服务体验进行全链条分析，让服务数据为政策制定、征管决策提供参考，将征、管、服结合起来，统筹研究，整体推进。

（四）建立数据标准化、常态化的信息共享制度

新个人所得税法中已经明确公安、人民银行、金融监督管理、教育、卫生、医疗保障、民政、人力资源社会保障、住房城乡建设等部门应当向税务机关提供专项附加扣除等信息。下一步，应加速建立相关细化制度规定，推动有关部门向税务部门提供格式标准化、口径规范化的信息，建立健全常态化、可持续的第三方信息报告制度。同时，还要在税务部门内部建立数据清分、推送等运维机制，组建运维团队，让数据信息发挥实实在在的效果。

                                                                                           （责任编辑：焦嫣然）

【参考文献】

[1]蔡秀云，周晓君.荷兰个人所得税制特点分析及对我国的启示.国际税收[J].2014(5):54-57.

[2]苗晶晶.OECD国家个人所得税制度及其借鉴——以荷兰为例.中国集体经济[J].2014(34):85-86

【作者简介】

童睿，国家税务总局办公厅

【文章出处】

《国际税收》2018年第11期