韩国税收管理的借鉴与思考

内容提要：本文分析了韩国税收管理的特点，并在借鉴韩国税收改革经验的基础上，对我国深化税收“放管服”改革工作提出建议。

关键词：韩国  税收管理  税收环境

一、韩国税收管理特点

为适应经济社会发展的需要，韩国分别于1999年、2009年、2016年进行了三次较大的税制改革，逐步形成了现行的税收管理体系。韩国税收管理具有如下五个特点：

（一）法治化

韩国所有税收制度均以法律形式公布，包括国税基本法、税收征管制度、第三方信息交换制度和税务师制度。由于征管实践发展的需要，韩国税收立法几乎年年修订，有时一年修订两次。根据法律授权，经过基层税务署署长的批准，税务人员可以搜查欠税人的经营场所和住所、查封扣押其财产，对于不配合人员可给予500万韩元的罚款。同时，法律也对稽查程序有严格的限定，事先要告知纳税人权利，事后要开展满意度调查，以防止稽查人员滥用权力。纳税人依法配合稽查部门开展调查，对稽查结论有权提出异议，如经审查异议有效，稽查部门必须进行调整。经过长期熏染，依法办事的法治理念深入人心，成为韩国税务机关各级、各部门、各岗位税务人员的自觉遵从。

（二）透明化

韩国国税部门是所有政府部门中信息透明程度最高的。《课税资料提供法》要求390个机构向国税部门定期提供98种涉税资料。《特别金融交易情报报告和运用法》要求金融信息分析院（Financial Intelligence Unit，FIU）向国税部门推送金融涉税犯罪信息，用于税务稽查与欠税追缴。税务部门大力推行电子税金缴款书和现金发票，两类电子票据覆盖纳税人销售收入的比例从2004年的37.7%上升到2016年的96.5%。[1]在内部管理方面，新税务综合系统(NTIS)连通韩国所有国税机关、所有国税业务和所有国税人员。其中税务征收部门运用电算诚实度分析系统、未知申报系统，综合内外部信息自动生成税收风险点，初步核实后推送给税务稽查部门。税务稽查部门依托电算化系统开展稽查。政府为国税部门提供信息化专门预算和免费机房。受益于强大的信息化支撑，韩国税收征管处于世界领先水平。

（三）人性化

韩国的税收管理充分考虑了人的社会属性和理性经济人的特点，注重从个人需求出发进行引导和管理。在国税文化中，要求国税人员作“正直的人，守信的人，有力的人”。在税收宣传方面，聘请知名度高的文艺明星和社会人士担任形象大使，发挥公众人物的影响力。在税收征管方面，利用人性中趋利避害的特点，大量采取奖罚并举的措施，进一步提高管理的针对性和有效性。在制度设计上，从纳税人的角度考虑合理性安排。税法规定只有稽查部门有下户检查权力，不允许重复检查（同时段的增值税和所得税检查因税基相同也不允许分开进行），避免打扰纳税人。2009年以来，税制设计逐步体现福利性。比如对诚实守信的纳税人，允许其所得扣除教育、医疗等费用，将税收奖励与培养年青一代、减轻家庭医疗负担等民生问题直接关联。

（四）便利化

一是申报制度便利化。韩国增值税一年申报两次（简易纳税人一年一次），法人税和个人所得税一年申报一次。二是办税便利化。韩国是全世界网络覆盖率最高的国家，其电子税务局覆盖了95%的涉税业务，全年无休服务，全面无纸化办税。韩国纳税人电子申报率达95%，手机申报率达5%。三是税务师制度助推了便利化改革，特别是在引导税法遵从和推进网上办税方面发挥了积极作用。目前，韩国税务师12532人（超过国税人员的半数以上），代理法人税比率达到94.8%，代理综合所得税比率达50.4%，成为韩国税收征管的重要补充力量。近年来，韩国改革了税务师资格取得方式，要求必须通过专业水平测试。税务师接受税务师协会的管理和监督。为纳税人做假账的税务师个人与机构将被施以重罚。

（五）系统化

韩国的税收管理体现了统筹性和系统性，法治、透明、便利、人性等理念全面渗透在税制设计、机构设置、信息共享、系统集成、税收文化等方面，形成聚合效应。一是内外协作，以立法为保障，形成了社会共治的税收治理格局。二是税制与征管相协调。简约的税制设计与高度透明的征管环境相适应。税收政策为税收征管服务，如在推行现金发票过程中实施税收奖励、对法定税务代理实行税收减免等。三是上下协同。韩国国税系统实施扁平化管理，机构职能清晰，依托信息系统高效协作。韩国国税厅是全国最高税收管理机关，指导全面工作。地方税务厅(6个)负责大企业税收风险管理和纳税人权益保障工作。基层税务署(121个)负责基础税源管理和中小企业的税务稽查、纳税人权益保护工作。税务机关内设纳税人权益保护担当官室，负责维权工作。税务咨询由各业务职能部门分头提供。四是税收改革坚持税制、征管、机构和系统“四同步”。1999年改革重点优化机构设置，2009年改革重点关注服务民生，2015年改革重点培育感恩文化，每次改革都目标明确，整体发力。

二、韩国为改善税收环境而进行的努力

（一）改革税制，抓大放小

韩国税制主体是增值税、法人税和个人所得税。从2014年开始，韩国坚持抓大放小的税制改革思路，逐步增加大企业、高收入阶层的税收负担，降低中小企业、中低收入阶层的税收负担。韩国《2017年税收修订法案》，将法人税的最高税率上调为25%。修订后，韩国法人税税率有四档：10%、20%、22%、25%。这项改革将增加韩国129家龙头企业的税负，同时减轻小微企业税负。韩国的个人所得税分两种：勤劳所得税与综合所得税。2015年个人所得税收入占全部税收收入的14%，2016年上升到27%。此外，韩国持续加强对小微企业和工薪阶层的税收支持，如对企业应纳税所得额不超过2亿韩元的部分按照10%征税，超过2亿韩元且不到200亿韩元的部分按照20%征收；对通过“退休基金”的形式提取退休金的纳税人降低30%的税负。

（二）权力制衡，刚柔并济

近年来，韩国通过增强信息透明度，运用信息化稽查手段、优化稽查机构设置等方式，进一步强化税收执法刚性。韩国国税厅可将共享信息分类推送给纳税人，由纳税人通过电子税务局确认、申报、缴税；通过电算系统对纳税人进行诚实度分析，开展定期和非定期调查，对违法人员实施严厉制裁；设立尖端预防逃税中心和隐匿财产追踪科，并鼓励社会举报(举报者可获不超过20亿韩元的奖励），对相关人员采取禁止出国、向社会信用平台推送、向社会公布违法企业和人员名单等惩戒措施。另一方面，实施权力制衡，加大纳税人权益保障力度。2014年1月，将纳税人保护委员会制度纳入《国税基本法》。纳税人保护委员会以外部人员为主，委员长由外部人员担任，主要审核纳税人投诉、批准扩大税收调查范围或延长调查时间等事项。委员会议定事项，如无特殊情况，税务机关必须遵守。2016年，一般涉税事项更正率达95%，税收调查中的执法事项更正率达40%。在韩国反腐败和公民权利委员会举办的第一届“国家专员奖”中，纳税人保护委员会在640个参评社会组织中受到了最高认可。税务机关内部设立纳税人权益保护担当官室，由教授、律师担任负责人，其级别与下一级最高税务长官相同。在税务署纳税人权利担当官室中设立小微企业权益保护科，通过签约税务师，为当年新开业的小微企业提供到次年5月的免费税收服务，并为困难小微企业提供免费服务。2014年10月起，法律规定每月第三周的周二作为“税金问题现场沟通日”。目前，通过签约税务师处理的争议问题有10万余件，签约税务师制度受到了纳税人的欢迎。

（三）加强引导，奖罚分明

韩国国税厅对纳税人进行诚实纳税推定，并将自身定义为帮助纳税人诚实申报的机关。一方面，在税务机关内部设立了诚实纳税局，开展诚实纳税管理。广泛宣扬感恩文化，在税收宣传片中强调“税收是幸福生活的源泉”；在全国范围内评选500名模范纳税人，给予隆重表彰；开展诚信纳税人签约，一签三年，签约期间纳税人不必接受税务检查。国税部门对7年以上的诚信纳税人抽取10%进行简易调查（不进驻企业，案头审计）。为鼓励纳税人积极参与签约活动，韩国国税厅采取了允许其税前列支税务代理机构费用、延长个人所得税申报期限、税前扣除医疗费教育费等奖励措施。对中小型企业、未来增长引擎的企业、以知识为基础的企业、创造就业机会的企业实行延后审核和豁免后验证审核，以减轻他们的审计负担，消除税收不确定性，使其更好地专注商业运营。另一方面，加大对涉税违法行为的打击力度。对于应提交而未提交诚实申报确认书的纳税人，课征5%的加算税；对于申报不实的，给予纳税人或代理人严厉的税务行政处罚。

（四）优化系统，化零为整

经过三年的流程再造，2015年7月韩国实现了新税务综合系统(NTIS)三十多个子系统的全面整合和功能优化。HOMETAX(电子税务局)是韩国访问量最大的网站，实现了八合一，纳税人一次登录可以使用所有功能。高度的功能整合和数据共享，为纳税人准确、便捷申报提供了帮助，也为税收管理提供了有力支撑。NTIS的预申报服务和逻辑校验功能、现金发票和电子税金计算书的预警功能提高了纳税人申报的准确率，电子税金计算书、现金发票系统与HOMETAX整合之后，提升了纳税人网上申报和开票的便利度。目前，韩国电子税金计算书(电子发票)的使用率已经达到了99.8%。韩国还研发了电话申报系统，广受欢迎。纳税人只需对有关内容进行确认即可完成申报，非常便捷。由于NTIS内外部信息共享程度高，数据质量好，为税务风险管理提供了有效指引。信用卡扣押系统、滞纳金综合管理系统、不动产扣押系统、资金债权扣押系统为欠税追缴提供了有力手段，FIU信息反馈系统正在建设，建成之后税务稽查部门将与FIU进行常态化、程序化的信息连接，从而实现税收信息化全覆盖。

三、思考与启示

（一）深化治理理念

一是明晰定位。建议在还权还责于纳税人的基础上，将税务机关定位为“引导、帮助、督促纳税人诚信纳税的机关”，并将这一理念深植于制度、组织、系统和文化，着力构建法治化、透明化、便利化、人性化、系统化的税收管理体系。二是塑造文化。加强对感恩、诚信、文明、守法的纳税文化的塑造。在宣传和沟通方式上更加注重贴近生活、聚焦个体，体现人性化、个性化、多元化。可选择一些具有良好社会形象和号召力的公众人物作为税收形象大使，培育关心税收、理解税收的舆论导向；评选全国、省、市、县级纳税模范，把诚实纳税、热衷公益、社会影响力和贡献度高作为评选标准，发动社会各类企业参与奖励计划，使纳税模范享受较高的社会荣誉和各行业的特殊待遇，形成崇尚诚信纳税、崇尚勇于担当社会责任的企业家精神的价值导向。

（二）完善税收制度

一是完善立法理念。要充分体现抓大治小、刚柔相济的治税思想，为大企业提供统一、透明、确定、公平的税收环境，为小微企业提供更多税收优惠；赋予税务机关更多的执法权力，充分发挥税务稽查的打击震慑作用；同时，更加注重权力制衡，有力保障各类纳税人的合法权益。二是加快立法步伐。实现基本税收制度、税收优惠政策、税收征管制度、第三方信息交换制度和税务师制度的全面立法。三是优化立法设计。在税收优惠设计上，增强调控的针对性和灵活性，更充分体现支持小微企业、涉税服务业发展以及加快推进税收改革的倾向。对税收征管改革的关键性环节（如推广电子发票）采取奖罚结合的方式加快推进步伐。四是简化税收制度。在简化缴税程序和手续的同时，要进一步推进税制的结构性调整，适当降低宏观负水平。

（三）理顺管理体制

一是完善机构设置。鉴于大企业重视企业形象、经营比较规范、信息透明度较高、遵从意愿较强等因素，建议推动省、市两级税务机关大企业税收管理机构实体化，先行探索信息管税和风险控税，走专业化管理服务道路。二是理顺机构职能。大企业税收管理机构负责对大企业集团分户管理，通过签订遵从协议，将风险信息点直接推送给大企业自行纠正，大企业税收管理机构不下户检查。如经稽查发现签约大企业仍存在涉税违法行为，从重予以处罚并降低其纳税信用等级，倒逼大企业增强税收风险自控意识，推动大企业税收管理从事中事后监管为主向事前事中服务为主转变，构建以数据管税为平台、以风险提示为手段、以税务稽查为底线、以信用体系为保障的大企业税收管理新模式。进一步理顺各级税务机关纳税服务机构与税种管理、征管、稽查部门的职责分工，纳税服务机构只负责纳税人权益保护、税收遵从引导以及税务信用体系建设。税务咨询按照“谁执法谁普法”的原则分别由征管、税政、稽查等机构各自负责，解决好“说”与“做”一致的问题，进一步提升政策宣传、辅导的针对性和有效性。三是完善工作机制，建立诚信纳税引导机制。由纳税服务部门牵头，以模范纳税人为标杆，以税收信用体系为保障，鼓励各类纳税人签订遵从协议，动员社会各届参与模范纳税人奖励计划，开展面向社会的诚信纳税文化宣传，为权益受侵害纳税人提供救济，鼓励涉税专业服务机构免费为新创立小微企业提供服务，对已签约违法企业从重处罚，努力营造诚信纳税的良好环境。

（四）整合信息系统

涉税信息的透明和共享是税收征管现代化的基础。建议税务总局尽快推动第三方信息提供制度的立法，进一步拓宽获取信息的来源和渠道，规范数据信息的格式和口径，为税收数据的应用分析奠定基础。以国家实施政务信息系统整合共享为契机，加强顶层设计，整合优化现有各税收管理单行系统，打造全国统一的电子税务局，实现内外部涉税信息的全系统实时共享。建立覆盖所有纳税人的分级分类管理平台，为分级分类管理、税收服务和纳税人满意度调查提供统一的信息化渠道。建议全面推行电子发票系统，将电子发票系统与微信、支付宝等新兴支付手段联结，提高涉税信息的透明度。加快纳税人端的系统集成和功能整合，使纳税人能够便捷地通过电子税务局完成包括电子发票开具、纳税申报、财报数据导入在内的绝大部分办税事项。将全国各级税务机关官微、办税APP进行整合优化，作为电子税务局的不同入口，方便纳税人网上办税。

（五）优化税收服务

一是构建大服务格局。形成电子税务局搭台、纳税服务部门牵头、各部门唱戏、社会力量参与的税收大服务格局。二是明确服务原则。坚持依法服务，守好法律底线，坚持无需求不打扰，提升服务质效。各相关职能部门通过电子税务局网格化平台关注、掌握纳税人需求，定向提供政策咨询、办税提示、风险推送以及办税便利化等服务。三是提升办税便捷度。建立纳税人端的全流程税收指引，使纳税人能够全面、迅速地了解税种、税收征管、税务机构、办税事项、权益保护、涉税专业服务机构等涉税事项，正确、快速、高效地履行纳税义务。全面实行无纸化办税。四是保障纳税人合法权益。在各级税务机关设立以外部专业人士（律师、专家、教授）为主的纳税人权益保护委员会，发挥税务仲裁作用，监督税收执法行为，推动税收工作持续改进。在电子税务局中嵌入二维码维权平台，将二维码广泛张贴在公共场所，供纳税人扫码进行维权和举报。五是充分发挥涉税服务机构的作用。在办税服务厅、网上办税厅提供涉税专业服务机构专属通道和志愿咨询服务坐席，引导涉税专业机构带头开展网上办税，为新办小微企业、困难小微企业提供免费的税收服务。鼓励涉税专业服务机构就税收政策完善、纳税人权益保护、税收改革建言献策，推动税收治理体系的完善。六是继续挖掘税务信用的价值，使纳税信息为纳税人所用，并进一步产生增值效应，服务国家治理、服务实体经济、服务税收征管。 

（责任编辑：刘思柯）

【参考文献】

[1] 张卫、王晓玲、徐晨：《从管理学角度看税收征管的完善》，载《税务研究》2004年第12期。

[2] 王谦英、李英楠、闫许梅，吴铮：《韩国跨境税源管理经验初探》，载《国际税收》2016年第7期。

[3] 张世君、王燕燕：《韩国文化创意产业的税收制度》，载《税务研究》2015年第8期。

【作者简介】

陈艳，福建省国家税务局

[1] 文中数据均为韩国国税厅提供，下同。