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法国税务检查体系研究及启示

作者:雷 晴 丨 来源:《税务研究》2018年第2期 丨  时间:2018-04-03


内容提要:税务检查是税务机关实施税收管理的重要手段。法国经过多年探索,形成了专业高效的税务检查体系。本文介绍了法国税务检查的组织架构、运行机制,并提出了我国开展税收风险管理与税务检查工作的相关建议。

关键词:法国  税务检查  组织架构  运行机制  风险管理

 

一、法国税务检查体系的组织架构

法国在税务检查方面实行中央领导、分类分级执行的管理模式。按照工作层级与职能,可以将整个税务检查体系分为中央领导系统和检查执行系统两部分。

(一)中央领导系统

中央领导系统以法国财政部下属的税务检查部门[1]为主体,指导全国税务检查工作,下设政策规定办公室、法律办公室、税务检查规划和国际检查办公室、处罚办公室、大卷宗处理办公室等五个机构。

中央领导系统对全国税务检查工作进行总体部署。在任务层面,负责制定战略规划、进行部门间协调与人员配置、推动任务执行、监督下级工作等。在业务层面,负责制定国家年度检查计划、确定年度重点关注领域、开展国家级税收风险分析等。同时,中央领导机构的专家团队也扮演着智库角色,为各级检查部门提供业务指导。

(二)检查执行系统

检查执行系统负责对具体纳税人开展检查活动。由于法国行政管理架构从上到下包含中央、大区、省和市(镇)四层结构,所以法国也建立了一套对应的多层税务检查执行体系。

1.国家级:管理全国范围内的超大型企业,内设3个国家级检查执行机构:(1)国内国际税务检查部(以下简称DVNI):管理年销售额1.5亿欧元以上的企业。目前约有500人,其中80%从事现场检查工作。内设25个检查分队,分行业进行专业化管理。另有2个大队提供国际税收方面的政策咨询。还有10名技术人员,为各大队提供信息化支持并保障系统安全。(2)个人税收检查部(以下简称DNVSF):检查年收入超过70万欧元或财产超过700万欧元的个人及处理政客和艺人的税收文件。(3)国家税收调研部(以下简称DNEF):调查研究不同的逃避税方式,为现场检查提供方向,主要在检查规划阶段开展工作。现有14个调查大队约200-250人。经法官同意可以联合警察执行检查权,包括搜查、跟踪、监听、审问等,并可向银行获取企业资金往来明细及从海关、社会保障等部门获取第三方数据。该部门还有3个快速行动大队,与海关联合对增值税欺诈行为进行检查。另有7个调研大队,不执行外勤任务,仅负责研究行业状况,辅助其他大队工作。

2.大区级:负责检查本辖区内的中大型企业。法国共有9个大区级检查执行部门,内设负责现场检查的检查大队和负责研究的调研大队。

3.省级和市(镇)级:负责对本级的个人和企业开展检查。共有101个省级检查单位,根据规模设有1-5个检查大队,共有检查人员4500人。

 

二、法国税务检查的运行机制

(一)大企业检查机制

1.提升管理层级。法国税务机关将年销售额达到1.5亿欧元或年服务营业额达到7500万欧元,且资产超过4亿欧元的企业定性为超大型企业。法国约有8000家超大型企业。法国对上述企业实行中央集中管理,设立了专门的国家级机构DVNI进行税务检查。凡达到相关标准的企业都会被纳入检查范围。DVNI内部设有25个检查分队,每个分队负责2-3个重点行业。资历越深的检查员分得的任务越重。

2.安排检查计划。大企业税务检查的安排具有以下特点:一是项目自主性高。90%的大企业检查是由DVNI自主设计流程和安排计划的,而在地方级检查中,该比例仅有30%。二是任务提前安排。DVNI往往会提前18个月进行任务设计。每年4月份下达指标,6月份要求部门提供数据,10月份完成数据分析,进而确定今后两年分析的对象。三是检查员岗位相对固定。这能够使检查员不断积累检查审计经验,掌握所负责企业和行业的状况,长期持续跟踪行业核心技术、最新动态和发展趋势,掌握大量专业知识,从而保证现场审计工作的质量和效率。四是注意与被查企业保持沟通。80%以上的检查都能在9个月内完成,避免对企业正常生产经营造成过度影响。

3.现场审计程序。法国大企业税务检查的现场审计程序是:首先,检查分队向企业发送审计通知,告知审计内容与相关信息。此后3周内,企业可以寻找咨询顾问。随后,检查人员进驻企业进行审计,主要采用实地检查和答辩的方式,一般需要9个月。期间的最大挑战是谈话技巧,要求检查人员熟练掌握财务、法律等知识。检查人员撤离后30天内向企业发送通知,列明所有不合规问题。企业须在30-60天内回复意见。DVNI要在收到企业意见后60天内出具税务处理决定。若企业同意接受调整,则案件结束,进入补税环节。若存在异议,可以依次向检查分队队长、DVNI部长反映意见。若达成一致则案件结束,否则,企业还可向由咨询人士、企业人员等组成的独立委员会申诉。DVNI可参考委员会意见修改处理决定。若仍未达成一致,则进入法院诉讼阶段。

(二)中小企业检查机制

法国每年约对5万家中小企业进行检查。为避免浪费人力、物力,税务机关设计了两种检查选案模式。

1.自下而上的传统选案模式。(1)省级选案机制。省级选案人员收集所辖企业信息并对其风险等级进行判断,进而决定是否要将案源提交给检查人员。由于省级选案人员缺乏足够的专业能力,这种传统模式选出的案源质量较差。(2)大区级选案机制。主要采用综合分析法,由大区级选案规划中心使用风险分析指标选出潜在的风险纳税人。选择风险分析指标时并不需要复杂的数学模型,而是根据往年检查经验建立的简单公式,由选案专家进行筛选和评价。这些指标主要适用于比较简单的税务欺诈行为。

2.自上而下的选案新模式。自上而下的选案模式是法国未来的发展方向。该模式由中央领导系统中的税务检查规划和国际检查办公室执行,主要通过运用数据挖掘方法和开展国家级税收风险分析提高选案质效。

(1)数据挖掘方法。该方法将所有纳税人分为已查和未查两个集合。对已查纳税人的各种税收问题分类、建立数学模型,并将其应用于未查集合,预测出现类似问题的概率。模型建立后,数据挖掘团队以法国财政部自主开发的税收管理和分析工具SIRIUS PRO系统作为数据仓库,采用SAS、R、Matlab和自开发软件编程实现。目前,已建立集团内企业转让价格模型、增值税返还欺诈模型、资产清算错误模型等。这种数据挖掘模型可以给出企业存在某种问题的概率,但难以精确定位企业风险点。目前,数据挖掘团队共有15人,均为数学专家,每年向检查部门提供10个以上可靠模型,优先研究重点行业,计划每月完成一个模型设计。

(2)国家级税收风险分析。其基本思路是提高风险分析层级,充分利用中央层面掌握的银行账户数据信息库、地区间增值税管理系统(TTC)、全国不动产数据库BNDP系统等大型数据库以及欧盟成员间税收情报交换平台等外部数据,建立适用于纳税人的关联性指标,执行定期或专项扫描,高效地完成选案,并直接向执行部门推送检查清单。各级检查执行机构按季度和年度上报检查结果,以验证指标可靠性。目前,国家级税收风险分析已建立120个分析指标,选案平均有效性达85%-90%。

3.保障国家级选案质量的委员会机制。为防止分析层级提升后中央选案工作脱离实际,法国还成立了专门沟通中央与基层的选案监督委员会以保障国家级选案质量。该委员会由税务检查部门主管、中央级选案办公室主管以及各级检查执行部门代表等共同组成。中央级选案办公室不能独立选案,而要和检查执行部门一起在选案监督委员会内部讨论,集体确定选案大方向,以确保中央分析人员也能掌握现场检查人员获取的信息。委员会每月召开一次常规会议,也可以按需召开不定期会议,研究新的检查方向,然后由中央级选案办公室和检查执行部门各自进行工作,一个月之后再共同检视成果。

 

三、法国税务检查体系对我国的启示

(一)实施分类分级的税务检查管理模式

在税收管理模式中,过度集权或分权都会造成效率损失,如何寻求集权与分权的平衡是一个关键点。因此,法国税务检查的总体架构是对纳税人实施中央领导下的分类分级管理,对大企业和中小企业采取不同的检查管理策略。这已逐渐成为国际通行做法,既可以对有限的检查资源进行更加科学、高效的配置,提高检查效率,精准打击失信纳税人,也可以减少对诚信纳税人的干扰,实现总体检查效果的最优化。该模式值得我国借鉴,特别是考虑到我国幅员辽阔、企业集团成员分布广泛,可以考虑将大企业的检查工作由税务总局和省局统一管理,而中小企业仍由属地管理。总局层面负责大企业税收管理战略规划和整体方案制定、与企业集团总部协调沟通、统筹采集企业集团数据、归纳发布税收风险特征库等;省局层面负责按照总局整体规划对本地区企业做好税收风险管理具体实施工作,从而改变不同层级、不同部门对企业的“多头管理”状态,并可通过提升管理层级改进工作效率。

(二)增强大企业税务检查职能的独立性

目前,我国对大企业的管理,在总局层面主要由大企业税收管理司负责,其承担税收经济分析、税收风险分析和税源监控等职责。可以借鉴法国大企业税收管理局(DGE)和DVNI各有侧重、各司其职的做法,对大企业税收管理职责进行更为明确的划分。设立两个部门:一个专门负责大企业的基础管理,其目标在于改善与大企业的关系,及时回应大企业的需求,侧重日常管理、数据采集和纳税服务;另一个主要进行税务检查,重点关注大企业的关联交易、数字化、转让定价等复杂问题,夯实税务检查基础。

(三)提高税务检查队伍的稳定性与专业化水平

在税收风险管理中,行业特性差异很大,不论是建立风险指标模型还是检查执行过程,均需要一支具备充分行业知识的团队来支撑。近年来,我国在风险管理过程中也强调专业化,但专业程度远未达到要求。对于某些行业或特定领域的研究还停留在短期调研的层面,而且由于人员岗位流动性等原因,真正能够对行业进行持续研究的少之又少。可以借鉴法国经验,依据行业或其他标准,建立较为固定的检查专家团队,对重点行业进行长期、深入研究。

(四)建立上下结合的选案质量保障机制

在法国税务检查选案过程中,选案监督委员会发挥着重要作用,它打通了中央领导决策机构和基层检查执行网络的联结,保证中央和基层、分析和应对部门在选案过程中充分沟通,确保选案质量。目前,我国也成立了专门的风险管理机构,开展税收风险识别。但如何打通经验和信息的交流渠道,使之既能抓准管理的战略方向又能及时发现细节漏洞,提高风险识别准确率,建立上级机关与基层单位特别是一线管理部门的联动选案机制是关键所在。

(五)加强对现场审计程序的有效组织

借鉴法国经验,我国现场审计可从以下几方面进行改进:一是增强审计指向性。采用专项审计和全面审计相结合的方式,优先对重点问题进行专项审计,在资源充足的情况下,再进行全面审计安排。二是推进出具现场审计结果。由于专业性强、影响性大等原因,现场审计问题的认定存在较多困难,容易出现久拖不决的状况,这对税企双方都不利,建议在现场审计的审结时间上作出适当的时限规定。

数据、归纳发布税收风险特征库等;省局层面负责按照总局整体规划对本地区企业做好税收风险管理具体实施工作,从而改变不同层级、不同部门对企业的“多头管理”状态,并可通过提升管理层级改进工作效率。项审计和全面审计相结合的方式,优先对重点问题进行专项审计,在资源充足的情况下,再进行全面审计安排。二是推进出具现场审计结果。由于专业性强、影响性大等原因,现场审计问题的认定存在较多困难,容易出现久拖不决的状况,这对税企双方都不利,建议在现场审计的审结时间上作出适当的时限规定。

(六)完善税务检查过程中的沟通机制

法国税务检查注重三个方面的沟通:一是检查部门与其他部门以及外单位的沟通,保证税务检查能够获得最充分的信息,增强检查针对性;二是DVNI中央检查团队与地方检查团队间的沟通,避免检查中“各立各案、各管各事”,有助于提高检查效率;三是DVNI检查人员与被查对象之间的沟通,可以大大减少争议,既有利于保持良好的税企关系,又可使纳税人合法权益得到保护。这对我国具有参考价值,特别是税企沟通方面,建议我国在税务检查中引入磋商机制,在现场审计等程序中充分听取企业涉税解释,通过讨论、辩论等形式使企业的意见得到充分表达,构建多层级的税务争议处理模式,使税务处理决定更具客观性和公正性。

(七)完善税务检查过程中的法律与技术保障

《法国税务程序法》规定:所有直接或间接构成由税务程序法所要求的财务结果的信息、数据和操作,以及完整的、更新的信息文档,税务机关均有权进入、有权复制。法国税务检查人员快速读取信息后,可以利用内部开发的工具将企业现场提交的信息与企业申报的信息进行整合、对比。借鉴法国经验,目前,我国一要加强立法,明确检查职能权限,使获取的企业信息更加规范、完整;二要提升信息获取后的技术处理能力,实现企业数据的快速整合、应用。

(八)积极运用先进数据分析方法与处理技术

法国已在税务检查工作中引入数据挖掘等先进方法,这是积极适应未来发展趋势之举。随着信息化程度不断提高,税务部门所掌握的数据越发庞冗、复杂,未来的税收管理实质是数据管理。在这种情况下,必须借助数理统计、模式识别甚至人工智能等先进的数据分析方法才能对海量数据进行快速处理,提升征管质效。我国应积极探索上述方法与税收业务的结合之道,为大数据时代的税收管理打下坚实基础。

(九)充分运用已查案件建立样本库

在法国税务检查选案过程中,各类已结案的典型案件,都会被完整记录。运用数据挖掘方法的过程也是采用已查案件作为样本进行计算推演的过程。可见案件样本库是税务部门宝贵的知识财富,可为提升税收征管水平持续创造价值。随着我国税务信息化水平的不断提高,各级已查违法案件也将被更加完善地保存、记录。应当藉此契机,大力挖掘其内在价值,对已查违法案件进行分类,定期提炼风险分析指标并进行指标模型标准化管理,通过后续案件验证,不断提升其有效性。 

(责任编辑:贾茗铄)


【参考文献】

[1]刘 磊:《论税务审计》,载《税务研究》2017年第11期;

[2]谷 茵:《法国分税制下的中央与地方关系》,载《经济研究导刊》2009年第3期;

[3]沈 峰:《法国税收风险管理中的信息技术应用》,载《国际税收》2017年第8期。

 

【作者简介】

雷晴,厦门市国税局。




[1] 2008年,法国财政部与法国税务部门进行合并,兼具税收管理职能和会计、预算、国库等财政管理职能。原先的税务管理机构演变成了财政部下属的三个部门:税务基础管理部门、税务法律部门和税务检查部门。


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