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环境保护税征管机制:新时代税收征管现代化的视角

作者:陈 斌等 丨 来源:《税务研究》2018年第2期 丨  时间:2018-04-03


内容提要:环境保护税征管机制是保障环境保护税平稳顺利征收的前提和基础。本文将环境保护税征管机制建设放在新时代税收征管现代化框架下进行审视,探寻进一步建立健全环境保护税征管机制的路径。

关键词:环境保护税  征管机制  新时代税收征管现代化

 

2016年12月颁布的《环境保护税法》是我国落实税收法定原则后出台的第一部绿色税法,承载着落实绿色发展理念、促进生态环境保护的重任。在该法中,环境保护税征管模式被定义为“企业申报、税务征收、环保协同、信息共享”。对于这一征管模式,理论研究和实践经验都尚缺乏,有必要加强系统研究并注重问题导向。特别是在中国特色社会主义进入新时代后,作为一个践行绿色发展理念的新税种,征管机制的切实可行将关系到税务部门服务新时代与美丽中国建设的大局。基于此,本文拟从新时代税收征管现代化角度探讨环境保护税征管机制构建,提出完善这一征管机制的建议。本文是笔者关于环境保护税立法研究的继续(陈斌、邓力平,2016),更是在新时代中对中国特色环境保护税理论与实践的再探索。

 

一、环境保护税征管机制内含的“四个定位”

党的十九大指出,中国特色社会主义进入新时代。这是党对国家发展阶段的历史定位,为做好新时代税收工作指明了方向,也是今天探讨环境保护税征管机制时必须考虑的时代背景。笔者的总体判断是,《环境保护税法》的出台是过去五年中国特色社会主义税收取得成就的一个体现。而在新时代中,要依据党的十九大提出的新要求,围绕为“新时代税收征管现代化”提供“现实样本”之任务,做好环境保护税征管体制的细化落实与实践探索。所谓新时代税收征管现代化,强调的是税收征管要适应新时代下国家战略、社会治理、经济结构、税源结构、信息技术等变化趋势,这是一个主动调整与持续优化的过程,具体体现为征管机制的科学有效、税务机关的有效执法、信息资源的密切共享、征管纳服的合理联动等。笔者就环境保护税征管机制如何适应这一要求,提出“四个定位”的基本判断。

其一,新时代税收征管现代化要服务于落实新发展理念这一重要目标,环境保护税是践行这一目标的有效载体。党的十九大将“贯彻新发展理念,建设现代化经济体系”作为新时代经济发展的战略目标。“贯彻新发展理念”是“建设现代化经济体系”的重要前提。“创新、协调、绿色、开放、共享”之新发展理念,是实现新时代更高质量、更有效率、更加公平、更可持续发展的必由之路。税收作为国家财政收入的主要来源和国家治理的重要手段,应该在实现新发展理念方面发挥重要作用,为推动我国经济社会的稳定发展提供支撑。环境保护税正是落实绿色发展理念、推进生态文明建设的最直接、最重要的举措,通过环境保护税的征收,助力绿色发展,建设美丽中国。更重要的是,通过环境保护税的征收,让人们对未来我国建设与新发展理念相适应的现代化税制有了更大信心。因此,环境保护税虽然税种不大、税款不多,但这是税务部门服务新时代新发展的开头炮与先行棋,头炮必须顺利打响,下棋必须马到成功。

其二,新时代税收征管现代化必须服务于“现代化经济体系”建立的总体要求,环境保护税的开征必须体现“现代化征管体系”的新特征。党的十九大报告指出:“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段,正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期,建设现代化经济体系是跨越关口的迫切要求和我国发展的战略目标。”现代化经济体系是由“质量变革、效率变革、动力变革”之三大变革、“实体经济、科技创新、现代金融、人力资源”协同发展之产业体系、供给侧结构性改革之主线、“市场机制有效、微观主体有活力、宏观调控有度”之经济体制等构成的完整经济体系,而要逐步形成这一体系,税收是可以通过现代化税制设置与现代化征管体系来体现作为的。环境保护税开征在其中的作用也是显而易见。例如,环境保护税应主动对接和服务于供给侧结构性改革,在支持创业创新投资、化解过剩产能、促进环境保护等方面发挥作用,关系直接,任务明确。再如,环境保护税的征收还必然促进资源向新兴产业、高新技术产业、清洁产业流动,推动产业结构的优化。进而,税务部门在环境保护税征管之初,就要顺应“简政放权、放管结合、优化服务”的要求,将纳税服务内在地嵌入税收征管中,建立起符合新时代要求的“征管纳服统一体系”。

其三,新时代税收征管现代化必须与“深化税收制度改革”的新要求结合起来,而环境保护税从落实税收法定到具体实施开征已经是并将继续从特定侧面诠释这一结合。例如,《环境保护税法》是《立法法》修订后出台的第一部税法,《环境保护税法》关于环境保护税征管模式的规定是落实税收法定原则之中国模式的具体体现,较好地体现了现代化税收征管法定的三个层次:一是通过税收征管法定,增强税收执法的统一性和规范性;二是通过税收征管法定,尊重并保护纳税人的权利,提高纳税人的税法遵从度。三是通过税收征管法定,体现出税收制度设计的理念和原则,使税收征管水平与税收制度相适应。

其四,新时代税收征管现代化要能体现中国特色经济税收观和“集中力量办大事”的体制性优势,环境保护税征管体制的运行也要体现这些特色。中国特色的经济税收观为我们理清经济现代化与税收现代化的关系提供了理论依据。经济体系现代化决定税收征管现代化,税收征管现代化服务于经济体系现代化。事实表明,国家财税部门已经注重坚持把环境保护税的税制设计、政策运用和征管机制安排融入新时代经济社会发展与美丽中国建设进程。“集中力量办大事”的体制优势在新时代下必须保留并努力探寻新的表现形式。当生态文明进入新时代,环境保护成为全社会共同的价值追求和自觉行动时,环境保护税的征管除了需要税务机关、环保部门和地方政府配合外,还需要土地、供水、银行、进出口管理部门等发挥协同监管职能,为共同目标协同联动,共建环境保护税征管的利益共同体。

 

二、环境保护税征管机制展现的“五个特征”

过去五年中,国家税务总局高度重视税收征管现代化建设,有关领导提出过“联动集成的税收征管现代化”的思路。[1]就本文的研究内容而言,现在要做的就是把这种思路放在新时代背景下考察,并结合环境保护税征管体系进行实验探索。结合对环境保护税征管机制的“四个定位”,考虑税收征管现代化的“联动集成”要求,笔者认为,环境保护税征管体制应该具有主体有效协同、信息聚合共享、制度征管联动、制度规范联动、征管纳服协调等“五个特征”。

其一,环境保护税征管机制应实现多部门协同征管集成。《环境保护税法》规定的“企业申报、税务主导、环保协作、政府协调”征管模式与党的十九大报告中提出的“构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”精神是完全契合的。构建一个由税务机关、环保部门、地方政府、其他单位共同参与、分工协作、各负其责、发挥优势的多部门协同征管集成体,是环境保护税的内在要求和本质属性。一是促进和改善环境、减少污染物排放、推动生态文明建设是环境治理主体们的共同职责和价值追求。建立一个法治、公平、高效的多部门参与环境保护税协同征管机制,符合各方的共同利益。二是多部门协同征管解决了税务机关单独征管可能出现的信息失真、监督乏力、税收流失等问题,提高了征管效率。三是环境保护税的协同征管是维护纳税人权益的重要举措,多部门协同征管实现了资源整合和制度创新,客观规范了税务机关与环保部门的执法行为和纳税人的办税行为,较好地营造了公平、公正、公开的税收法治环境。

根据《环境保护税法》的规定,多部门协同征管集成体中的参与各方应有明确的职责划分:纳税人是主体责任者,承担着依法纳税申报和缴税的责任,纳税人由原来对排污费的“被动缴费”转变为对环境保护税的“主动纳税”,这是“污染者付费”原则的直接体现,有利于提升纳税人的纳税遵从意识和节能减排意识。税务机关是主导者,全面负责税收征管,履行受理纳税申报、比对涉税信息、核定税基、组织税款入库、实施税源管理、严格税务稽查。环保部门是协作者,主要负责依法制定和完善污染物监测规范,加强应税污染物的监测管理、为税务机关核定税基提供监测数据。地方政府是协调者,主要负责环境保护税征管工作的领导,建立税务机关与环保部门的协同配合机制,协调信息共享平台的运行维护。协同征管各方应当根据法律规定切实履行好各自职责,这是环境保护税征管机制有效运行的前提条件。为了充分调动协同征管各方的积极性,有必要在职责清晰的基础上,进一步明确各方的权利、义务及法律责任,建立起既相互制约又相互监督的环境保护税征管机制。

其二,环境保护税征管机制应实现信息聚合共享。税务机关与纳税人在污染排放信息方面处于不对称状态,纳税人可以利用这种信息不对称,通过种手段隐瞒或伪造虚假信息来逃避纳税义务。为了防止出现这种税收流失风险,税务机关需要和环保部门建立信息共享机制。这是环境保护税实现有效征管的重要技术保障。税务机关和环保部门的信息共享程度越高,部门间协同水平越高,税收征管的效率越高。一是税务机关与环保部门的涉税信息共享是推进环境保护税风险管理的重要抓手。税务机关通过与环保部门的信息共享,利用环保部门对排污企业的监测数据来对企业纳税申报的真实性进行判断,从而建立起有效的税收风险控制机制。二是税务机关与环保部门的涉税信息共享是优化纳税服务、促进税法遵从的重要保障。税务机关通过搭建跨部门的信息共享平台,在获取环保部门及相关机构的涉税信息后,可以运用大数据分析技术,努力掌握纳税人的行为模式,在此基础上为纳税人提供更便捷、更有针对性的纳税服务,提升纳税服务整体效率。三是税务机关与环保部门的涉税信息共享是形成环境治理合力的“推动器”。税务机关利用环保部门提供的信息加强了税收管理,环保部门利用税务机关提供的信息加强了环境监管,涉税信息共享为创新环境治理、提升环境治理水平拓展了新空间。

其三,环境保护税征管机制应实现制度与征管的联动。成熟定型的环境保护税制度体系是环境保护税征管实施的重要基础,科学严密的环境保护税征管机制是实现政策目标的必要手段。环境保护税征管机制只有与环境保护税制度联动,才能实现环境保护税的政策目标和确保可操作性。一是要突出环境保护税征管机制的创新性。环境保护税制度改革要求征管机制改革同步实施,这就要通过征管机制的创新来解决环境保护税制度实施中存在的困难,确保环境保护税的顺利落地和平稳推行。二是要突出环境保护税征管机制的法治性。这是指税务机关和环保部门必须依照《环境保护税法》以及《税收征管法》进行协同征管,纳税人必须依照法律的规定履行纳税义务。环境保护税的征管机制要在实现环境保护税制度目标的同时,保障好纳税人的合法权益。三是要突出环境保护税征管机制的效率性。这是指环境保护税征管协同主体在征管过程中发生的成本与取得的环境保护税收入之间的对比关系要对应。在相同的征管成本条件下,环境保护税的征管效率越高,法定税负与实际税负之间的差额就越小,环境保护税制度的成熟性和完备性就会越强。四是要突出环境保护税征管机制的预算约束性。这是指中国特色现代财政制度具有鲜明的“收支联动”特征,税制改革必须在预算约束内实施。税收征管是实现税收制度目标的手段,环境保护税征管也必须在预算约束内实施,税收征管与税收任务的内在统一是中国特色社会主义税收的重要特征,必须在实践中贯彻。

其四,环境保护税征管机制应实现制度与规范的联动。环境保护税的协同征管制度是环境保护税征管业务处理的执行依据,环境保护税的协同征管规范是对环境保护税征管业务处理的规范化。环境保护税征管制度与征管规范的联动能够优化环境保护税征管流程和资源配置,在提升环境保护税征管效率和质量的同时,也让纳税人最大限度地享受到便捷高效、公平公正的服务。环境保护税征管制度与征管规范的联动对两个体系的同步建设提出了要求:一是要建立完备的环境保护税协同征管的制度体系。其目的在于通过对协同征管流程的制度性安排,使流程中各项征管衔接工作有法可依、有章可循。二是要建立完备的环境保护税协同征管的规范体系。通过制定环境保护税征管规范,将环境保护税制度体系中的政策条文细化为可操作的规范、流程、环节和表证单书,能够为各部门正确适用法规政策和办理征管业务,提供明确而具体的标准和指南,确保协同征管工作的流程与环节间有良好的衔接与配合,提高各个部门的法治意识和执行力。

其五,环境保护税征管机制应实现征管与纳服的协调。笔者多年来就依法治税(依法征管)与纳税服务的联动关系进行过持续探索,这些观点体系在新时代下的环境保护税征管机制中也要得到进一步体现与完善。环境保护税协同征管机制的复杂性对税收工作提出了新要求。探索建立适应环境保护税的征管纳服体系,是摆在税务机关面前的理论和实践问题,需要各级税务机关发挥“集中力量办大事”的体制优势,在依法治税的基础上,将纳税服务与税收征管工作有机融合起来,在优化纳税服务的过程中实施税收征管,在税收征管的过程中体现纳税服务,共同促进环境保护税征管质量和效率的提升,全面实现环境保护税的政策目标。

 

三、环境保护税征管机制健全的“六点建议”

环境保护税征管机制是一个系统工程,涉及到协同征管、信息共享、机制联动等,需要我们在新时代结合上述环境保护税征管现代化的“四个定位”与“五个特征”加以探索,努力构建具有新时代税收征管现代化特征的环境保护税征管机制。笔者这里提出六点建议:

其一,建立健全协同征管机制的相关安排。税务机关与环保部门在征管流程中的职责明晰和职能“无缝衔接”,是环境保护税顺利实施的关键。这里主要包括三个层面:一是加快完善协同征管机制的相关法律体系,要在《环境保护税法》的相关配套法规、规章、规范性文件的起草中,明确环境保护税征管的参与各方依法享有的权利和承担的义务,以及不履行义务应承担的法律责任,增强部门职责界定的约束性和权威性。二是建立跨部门的绩效考核制度。协同征管的各部门要围绕征管的整体目标确立自身的绩效考核制度体系,激发各个部门在关心本部门绩效的同时,具有为实现整体目标努力的内在动力。三是建立“联席会议制度”和“重要情况通报制度”,协调解决环境保护税征管过程中的疑难和突发问题,一旦对这些问题达成共识,有关部门应该共同发布操作性指引,最大限度地减少征纳成本。

其二,制定协同征管的技术规范。依据《环境保护税法》以及《税收征管法》中关于税务机关和环保部门协同事项的规定,研究制定两部门的协同工作规范,明确两部门在环境保护税协同征管事项中的程序要求和运行标准,以标准化来规范税务机关和环保部门履行职能。协同征管工作规范应从整个征管流程进行规范,即从纳税人界定、纳税申报、税收优惠、税额确认、税收风险管理、税务稽查、争议处理、违法处置、信息共享等征管全流程来明确具体协同事项的操作标准、处理流程、办理时限、表证单书、法律责任等。

其三,加强信息平台的建设与维护。环境保护税开征后,税务机关和环保部门要签订信息共享协议,搭建全国统一的涉税信息共享平台,将税务机关的征收系统和环保部门的监测系统对接;制定涉税信息平台标准,明确数据采集、传递、分析和利用的规范,形成标准、真实的信息数据库;加强对信息平台的维护,制定并落实平台管理制度、明确各自法律责任,确保共享信息的真实性和时效性,并对信息共享定期进行评估和考核,保障环境保护税的平稳启动和稳定征管。

其四,推进“互联网+大数据”治税模式的推广。环境保护税计税依据的特殊性对税务机关提升征管能力提出了的新的要求。“以票控税”的传统监管方式在环境保护税的征管中难以发挥效能,只有依托现代信息技术,实施“互联网+大数据”管税才是实现环境保护税征管现代化的根本路径。为此,一方面,要求环保部门依托“互联网+”,加强污染源自动监测系统的建设,推进自动监测系统与税收征管系统的连通,使税务机关能够及时获取排污数据;另一方面,则要求税务机关借助税收征管信息系统中的“大数据”,根据相关行业能耗指标与污染指标的指数关系,研究和探索环境保护税税务风险发生的规律,在收集和辨别风险因素的基础上,建立一套包括税务风险识别指标体系、风险特征库和分析模型在内的现代化税收风险管理体系,为环境保护税的风险应对、堵塞税收漏洞提供技术支撑。

其五,在《税收征管法》修订中关注环境保护税等新税种的特定要求。《税收征管法》作为基本程序法,是对税收征纳关系的全面规范,适用于由税务机关负责征收的各个税种的税收管理。《税收征管法》需要与各个单行的税收实体法相配套,并根据各个单行税法中的程序性问题进行调整,环境保护税也不例外。鉴于环境保护税计税依据的特殊性,现行《税收征管法》中有一些不适用于环境保护税的制度亟待进一步完善,如核定征税情形、偷税情形认定、信息共享制度,等等。因此有必要在《税收征管法》修订中为环境保护税的征管制度留下立法空间,以便在《环境保护税法》及其配套法规、规章、规范性文件中建立与环境保护税特征相适应的征管制度。

其六,通过优化纳税服务来提升征管效率。按照“征管纳服统一体系”的要求,税务机关要联合环保部门,发挥各自优势,统筹协调,探索环境保护税税收征管与纳税服务融合的新模式。当前需要做好三个方面:一是认真做好政策培训和辅导工作,使纳税人能够尽快地了解和熟悉环境保护税的相关政策,熟练掌握环境保护税的计缴方法和办税流程。二是认真做好纳税咨询服务,通过多种形式和多种平台,为纳税人提供及时的、权威的政策答疑解惑,提高纳税人的税法遵从度。三是充分运用现代信息技术,将“互联网+税收”的思维与纳税服务相结合,推动线上线下融合发展,实现纳税服务方式的不断创新。 

(责任编辑:李垚林)

 

【参考文献】

[1] 陈斌、邓力平:《对环境保护税立法的五点认识》,载《税务研究》2016年第9期。

[2] 国家税务总局办公厅:《王军出席第十一届税收征管论坛大会并强调:走联动集成的税收征管现代化之路》2017年09月30日,http://www.chinatax.gov.cn/n810219/n810724/c2843519/content.html.  最后访问日期:2017年10月11日。

[3] 王明世、宋兴义:《新课题:环境保护税如何征管》,载《中国税务报》2017年01月06日。

[4] 赖慧婧、黄雅妮:《加强涉税信息共享机制建设的思考》,载《税务研究》2016年第8期。

[5] 施正文:《税收征管规范化:税收管理事业的里程碑事件》,载《中国税务》2015年第9期。

 

【作者简介】

陈 斌,厦门国家会计学院

邓力平,厦门国家会计学院



[1] 国家税务总局办公厅:《王军出席第十一届税收征管论坛大会并强调:走联动集成的税收征管现代化之路》2017年09月30日, http://www.chinatax.gov.cn/n810219/n810724/c2843519/content.html. 最后访问日期:2017年10月11日。


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