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直接税改革:基于防范化解金融风险视角的讨论

作者:高培勇 丨 来源:《税务研究》2017年第10期 丨  时间:2018-02-26

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内容提要:当下正在持续实施和推进中的减税降费和税制改革,主要是以增列赤字和增发国债来支撑的。依靠借钱支撑的减税降费和税制改革,虽能在短期内勉强实施和推进,但不可持续,且蕴含极大的金融风险。造成减税降费和税制改革依靠借钱支撑的成因,虽可区分为政府支出规模未能同步削减和直接税改革未能同步推进,但鉴于削减政府支出规模一向困难,空间较小,鉴于直接税改革既契合本轮减税降费和本轮税制改革的战略意图,又同本轮减税降费和本轮税制改革意在调整税费结构的灵魂相一致,更鉴于减税降费和税制改革必须持续实施和推进,以加快推进以个人所得税和房地产税为主要内容的直接税改革作为主要抓手,及时走出依靠“借钱”来支撑减税降费和税制改革的道路,从而守住不发生区域性和系统性金融风险的底线,无疑是一个没有多少回旋余地的适当选择。

关键词:直接税  间接税  减税降费  税制改革  金融风险

 

本文所讨论的直接税改革,特指党的十八届三中全会所部署的以“逐步增加直接税比重”为明确指向、以个人所得税实行综合制和开征房地产税为主要内容且作为本轮税制改革两翼之一的改革行动。

对于直接税改革问题的讨论,无论从深度还是广度看,在十八届三中全会之后,都已经达到了空前的程度。尽管认识尚未统一,见解未必一致,分析过程也各有千秋,但将其同金融风险联系起来,从防范化解金融风险的角度定位直接税改革的论述,迄今似还没有直接或正面触及过。

然而,注意到 2017年全国金融工作会议将防控金融风险提到了前所未有的高度,并且认识到坚决打好防范化解重大风险攻坚战的极端重要性,围绕直接税改革与防范化解金融风险之间的关系链条做一番深入而系统的梳理,以此为基础,按照习近平总书记所指出的那样,早识别、早预警、早发现、早处置,并且,从最坏处着眼,做最充分的准备,朝好的方向努力,争取最好的结果,无疑是非常必要的。

 

一、由两个涉税现象说起

直接税改革与金融风险,咋看起来风马牛不相及,似乎拉郎配,但只要沉下心来仔细地加以审视,就会发现,在时下的中国,它们绝对是一对高度相关、必须高度重视的矛盾现象。

不妨由社会普遍关注的两个涉税现象说起。

一是减税降费。仔细地审视一下迄今减税降费的基本轨迹,可以发现,作为本轮减税降费的大头儿,减税所涉及的几乎所有的操作,都发生在间接税上。其中,又以营改增为主渠道。据统计,通过营改增实施的减税规模,2016年为 5 736亿元,从2016 年 5 月至 2017 年 4 月则达 7 000 亿元左右。随着2017年7月营改增进入到税率简并阶段,减税的规模还将进一步加大。注意到政府支出规模并未做同步削减,减税降费留下的政府收入亏空,显然是以增列赤字和增发国债来弥补的。也就是说,支撑实施以营改增为主渠道的减税降费的财源,系政府借来的钱而非自己节省下来的钱。我们走的实质是一条依靠“借钱”来减税降费的道路。

另一个是税制改革。同样仔细地审视一下迄今的税制改革进程,也会发现,在本轮税制改革所覆盖的“六税一法”(增值税、消费税、资源税、环境保护税、个人所得税、房地产税和《税收征管法》)中,已经启动或有所进展的项目均发生在间接税上。其中,发生在以营改增为主要内容的间接税改革又是以减税为基本取向的。与之对应,以个人所得税和房地产税为主要内容且以增税为基本取向的直接税改革,则总体上处于裹足不前状态。注意到本轮税制改革相对于以往税制改革的最重要变化,就是在“稳定税负”前提下,通过优化税制结构—减少间接税比重、增加直接税比重,实现税收的公平正义。间接税和直接税两翼改革行动“跛脚”状态所带来的直接结果便是:间接税收入减下来了,直接税收入并未相应增上去。由此带来的收入亏空,只能通过增列赤字、增发国债加以弥补。换言之,支撑以营改增为主要内容的间接税改革单兵突进的财源,系政府借来的钱而非自己其他来源的钱。我们走的实质是一条依靠“借钱”来推进税制改革的道路。

上述两个现象,虽分别呈现于政策安排和改革行动两个层面,但其归宿和直接影响却是同一的。这就是,它们都要依赖于“借钱”实施和推进,都要引致赤字增列和国债增发。一般公共预算赤字在2016年跃升至21 800亿元之后,2017年再攀25 800亿元高台,财政赤字率由 2015年的 2.4%一举跃升至2016年和 2017年的 3%。与此同时,政府性基金预算项下的地方专项债券发行规模,在以往0起点基础上,于 2016 年和 2017 年先后跃升至 4 000 亿元和 8 000 亿元,便是其具体的体现。

地方政府层级的情势更为严峻。抛开2008-2010年间巨量融资平台债泛滥成灾、至今仍旧是金融风险的心腹大患暂且不论,单就 2015年放松地方债发行并允许到期地方债实行置换以来的演变轨迹而论,可以看到,在长期形成的地方财政赤字“隐性”运行传统、巨量地方债置换发行需求以及拉动GDP政绩观等因素的多重作用下,不仅原本处于“隐性”状态的财政赤字趋于公开化,而且包括地方专项债、置换债、产业投资基金在内的各种形式的地方债发行规模迅速扩大,违规违法举债、违规担保屡禁不止。处置稍有不慎,便可能酿成难以收拾的局面。

 

二、既难以持续,又蕴含风险

问题在于,跳出短期的视野局限而着眼于中长期,可以肯定地说,无论是“借钱”支撑的减税降费,还是“借钱”支撑的税制改革,都是难以持续的。

借来的钱终归要偿还,有所选择的不过在于偿还的方式。这不仅适用于企业和自然人,而且适用于政府。不是政府以未来的税费收入偿还,就是政府以新发的置换债偿还,两者必居其一。

与此同时,由增发国债所带来的利息支出总会叠加到原有的政府支出规模之上。叠加了的那部分政府支出,不是以税费收入的加征来弥补,就是以国债的进一步增发来弥补,也是两者必居其一。

无论是偿还本金,还是支付利息,最终都会形成追加的政府支出。只要其他方面的政府支出不能相应减下来,或者,只要其他渠道的税费收入不能相应增上去,最终又都要形成增列赤字、增发国债的压力,甚至形成政府债务规模越滚越大的恶性循环。这已为包括欧洲债务危机和美国财政悬崖等惨痛事例在内的世界各国的历史所一再证明。

更重要的问题还在于,在当下的中国,无论是量化宽松式的货币政策,还是以扩大投资、增加支出为主要内容的传统财政政策操作,均一再遇到挑战。兼顾各方面的宏观经济政策目标,减税降费事实上已经演化为宏观经济调控的主战场和供给侧结构性改革的主线索。在十八届三中全会开启的全面深化改革总棋局中,作为国家治理的基础和重要支柱,财税体制改革一直被视为基础工程和重点工程,其中的税制改革事实上一直扮演着“先行军”和“突破口”角色,可谓是基础中的基础,重点中的重点。

作为当前宏观调控的主战场和供给侧结构性改革的主线索,减税降费不能不持续实施。作为当前全面深化改革的重点工程和财税体制改革的基础工程,税制改革也必须持续推进。倘若不能及时摆脱或走出依靠“借钱”来支撑减税降费和税制改革的道路,所牵涉和所影响的,将不仅仅是减税降费和税制改革能否持续实施和推进,也不仅仅是宏观经济调控意图和供给侧结构性改革能否落到实处,甚至不仅仅是全面深化改革和财税体制改革目标能否真正实现。而且,鉴于金融安全事关国家安全,事关经济平稳健康发展,系关系我国经济社会发展全局的一件带有战略性、根本性的大事,由此而造成的现实和潜在的金融风险,绝不容我们小觑。更鉴于财政安全是所有金融风险和社会风险的最后一道防线,由此而蕴含的国家长治久安风险,确实值得我们高度警醒。

 

三、结构调整才是灵魂所在

进一步看,从根本上说来,本轮减税降费也好,本轮税制改革也罢,有别于以往常规性的减税降费和税制改革,其所涉及或瞩目的,均属于结构问题而非总量问题。或者说,本轮减税降费和本轮税制改革所追求的主要目标,是优化税费结构而非调整税费总量。把着力点和着重点落在结构调整上而非总量调整上,才是本轮减税降费和本轮税制改革的题中应有之义。

就前者而言,当前宏观经济政策的主线索是供给侧结构性改革而非需求管理,立足于供给侧结构性改革背景实施的本轮减税降费,绝非是不分青红皂白地减和降,而是有明确指向的。纳入减税降费视野的,主要是企业税费而非自然人税费。在现行税费结构下,企业所缴纳的税费绝大部分是间接税费而非直接税费。因而,本轮减税降费所瞄准的对象,主要是由企业缴纳的间接税费。

就后者而言,按照十八届三中全会的部署,围绕全面深化改革总目标推进的本轮税制改革,绝非是眉毛胡子一把抓,而是有侧重点和着力点的。尽管纳入本轮税制改革视野的税种共有 6个,但以企业税和自然人税或间接税和直接税作大致区分,就会发现,举凡涉及的企业税或间接税,其基本取向都是减而非增。举凡涉及的自然人税或直接税,其基本取向都是增而非减。因而,税制改革所瞄准的减税对象,主要是由企业缴纳的间接税。

不难发现,两者殊途同归。无论是减税降费所要减和降的税或费,还是税制改革进程中所要减的税,都主要是由企业缴纳的间接税费。既然锁定的是间接税费而非所有的税费,那就说明,本轮减税降费的政策意图和本轮税制改革的目标指向,均在于结构调整。本轮减税降费系结构性减税降费,本轮税制改革亦系结构性税制改革。结构调整既是本轮减税降费区别于以往减税降费的关键之点,也是本轮税制改革大不相同于以往税制改革的关键所在。

这是一个非常重要的判断。它启示我们,企业所缴纳的间接税费的减和自然人所缴纳的直接税费的增是密切联系、高度相关的两翼行动或统一体。除非政府支出规模能够同步削减,否则,减少企业所缴纳的间接税费,必须伴之以增加自然人所缴纳的直接税费。“此减”与“彼增”同步,以“此减”与“彼增”相结合的方式作结构性调整,方为本轮减税降费和本轮税制改革的灵魂。

换言之,本轮减税降费和本轮税制改革必须走、也只能走结构调整的路。对于结构调整这个灵魂的任何偏离,特别是依靠“借钱”支撑的减税降费和税制改革,既有悖于本轮减税降费和本轮税制改革的初衷,亦有可能形成引发或蓄积金融风险以及其他方面风险的直接诱因。

 

四、直接税改革系重要关节点

那么,我们究竟该如何去做?

上述的讨论已经清楚地告诉我们,减税降费必须持续实施,税制改革也必须要持续推进,但是,以“借钱”支撑的减税降费和税制改革既不可持续,又蕴含风险。于是,留给我们的选择无非是:或在持续实施减税降费的同时,同步削减政府支出;或在持续推进税制改革的同时,同步启动直接税改革;或者,将两者结合起来,在持续实施和推进减税降费和税制改革的同时,同步削减政府支出和同步启动直接税改革。

问题的复杂之处在于,当下中国政府支出规模的削减虽非没有可能,但空间有限、难以做到同步。除了少许的例外,世界上并无多少实质削减政府支出规模的成功范例。因而,在下大气力削减政府支出规模的同时,把工作重点放在加快启动拟议进行的直接税改革上,其实是真正留给我们的一个可行选择。

这意味着,我们之所以走上依靠“借钱”支撑减税降费和税制改革的道路,其最重要的原因无非在于,直接税改革未能同步推进。正是由于以个人所得税和房地产税为主要内容且以增税为基本取向的直接税改革裹足不前,才使得迄今的减税降费和税制改革进程遭遇一系列挑战,甚至陷入难以持续、风险叠加的境地。

它还提醒我们,只有从结构调整的意义上理解和认识本轮减税降费和本轮税制改革,方可将本轮减税降费和本轮税制改革行动真正落到实处。只有定位于“增”的直接税改革实质推进了,企业税费负担才能真正“减”下去,以营改增为主要内容的间接税改革才能不偏离既定的减税方向,旨在优化税制结构的税制改革目标也才能真正得以实现。

鉴于防范化解金融风险牵动党和国家事业发展全局,亦鉴于减税降费事关供给侧结构性改革的成败,更鉴于以“增加直接税比重”为基本目标的直接税改革以及以优化税制结构为基本方向的本轮税制改革势在必行,将加快推进以个人所得税和房地产税为主要内容的直接税改革作为主要抓手,持续实施和推进减税降费和税制改革,从而守住不发生区域性和系统性金融风险的底线,无疑是一个适当的选择。

说到这里,可以得出的基本结论是:以更宽广的视野、更长远的眼光来思考和把握防范化解金融风险、保证国家金融安全的大计,在当下的中国,直接税改革是一个躲不开、绕不过,必须加快推进的基础性和支撑性举措。

这意味着,当前以增列赤字和增发国债支撑的减税降费操作和税制改革行动不应也不能再持续下去。这也意味着,对于当下正在推进中的本轮税制改革而言,尽快启动综合与分类相结合的个人所得税改革以及开征房地产税,不仅是改革的需要,也不仅是宏观调控的需要,而且更重要的是,它还是提高防范化解金融风险能力、保证国家金融安全的需要。因而,积极地创造一切可能创造的条件,让早已纳入十八届三中全会部署且系本轮税制改革看点、难点和重点的直接税改革真正落地中国,已经没有多少回旋的余地。    

                                                           (责任编辑:吴璨)


【参考文献】

[1] 中共中央文献研究室:《习近平关于社会主义经济建设论述》摘编中央文献出版社2017年版。

[2] 上财报告评估营改增一周年:对 GDP 的净影响约 0.9 个百分点[EB/OL]. (2017-07-28)[2017-08-06].http://finance.china.com/news/11173316/20170728/31015057_all.html#page_2。

[3] 财政部 . 关于 2016 年中央和地方预算执行情况与 2017 年中央和地方预算草案的报告. 人民日报,2017年第3期。

[4] 高培勇:《准确把握本轮减税降费的目的和方法》经济日报,2017年第8期。

[5] 高培勇:《理解十八届三中全会税制改革“路线图”》. 税务研究,2014年第1期。

 

【作者简介】

高培勇,中国社会科学院经济研究所

 


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