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当前国际经济政治与国际税收关系的七个问题

作者:邓力平等 丨 来源:《国际税收》2017年第3期 丨  时间:2018-02-26


内容提要:长期以来,笔者坚持国际经济决定国际税收、国际政治制约国际税收的研究思路,研究主权运用与税收协调的辩证表现,关注特定时期国际税收关系“不变”与“变”的对立统一。沿着这一基本思路,本文从当前国际经济政治的变化入手,对国际税收关系的可能调整进行研究,提出并分析了七个新问题 :顺全球化与逆全球化、贸易保护与多边发展、合作共赢与孤立主义、政策运用与税收共治、境内税制与边境税制、减税新潮与协调机制、国际环境与中国税改。

关键词:国际经济政治  国际税收关系  新问题

 

对于国际税收关系研究,笔者长期以来坚持三个基本观点:一是国际经济决定国际税收、国际政治制约国际税收的研究思路,即既要研究国际经济对国际税收的决定关系及反作用机制,又要研究国际政治发展对各国税制设置与政策运用的制约作用。二是现代税收关系始终体现着主权运用与国际协调的辩证统一。一方面,税收是主权国家获得经济全球化利益的重要政策工具;另一方面,主权国家在运用税收手段谋求国家利益的同时,不可避免地会对他国带来外部性或受到他国税收政策的约束,使得主权国家间、主权国家与跨国纳税人间的矛盾日益凸显。三是特定阶段国际经济、政治与税收的关系体现为“不变”与“变”的统一。所谓“不变”,指的是国际经济政治对国际税收的决定与影响不变,“主权运用与税收协调”是国际税收关系主要矛盾的这个基本判断不变。所谓“变”,指的是特定阶段国际经济政治发展的新形式以及对国际税收关系可能带来的新影响,因为这将对我国税制改革与政策运用提出新要求。

沿着这一基本思路,认真观察当前国际经济政治对国际税收关系的可能影响,笔者认为应重点研究七个方面的新问题:一是顺全球化与逆全球化;二是合作共赢与孤立主义;三是贸易保护与多边发展;四是政策运用与税收共治;五是境内税制与边境税制;六是减税新潮与协调机制;七是国际环境与中国税改。

 

一、顺全球化与逆全球化

经济全球化是当今国际时代潮流中最重要的趋势,是世界社会生产力发展的客观要求和科技进步的必然结果。经济全球化所倡导的贸易自由化、投资国际化、金融国际化、生产要素流动全球化为世界经济增长提供了强劲动力,促进了商品和资本流动、科技和文明进步、各国人民交往。全球化下的世界经济“你中有我,我中有你”,各国开放程度越来越高、经济依存度不断提高、市场自由化程度越来越高,全球化进程不断加快,全球化的发展趋势已成客观事实。

长期以来,我们讨论国际经济对税收决定的基本判断是,尽管存在反对全球化的声音,但“顺全球化”是大趋势、大背景,是大逻辑,与此相对应的国际经济主要体现了五大特征:一是实体经济全球化与虚拟经济全球化在不平衡中发展,并最终导致本轮金融危机及世界经济结构的大调整;二是多边贸易自由化在曲折中发展,但仍然是顺全球化的基础和实体经济全球化的主要方面;三是次多边一体化成为顺全球化的生力军,但仍是在原有多边体系框架中拓展;四是顺全球化背景下的各国不断增加对经济结构调整、可持续发展以及全球性问题的关注(如《巴黎协定》的达成);五是各国政府在全球化进程中不断探寻宏观调控(如美国的量化宽松政策的进退等)新方法。

但是近年来,应该看到“逆全球化”已经逐步强势崛起。随着世界经济复苏乏力与曲折发展趋势的演化,以英国脱欧、美国总统大选、意大利宪法公投等国际事件为代表的逆全球化现象乃至进程事实上已经抬头。逆全球化在世界经济中同样具有比较鲜明的特征:一是各方经济利益冲突加深,多边贸易自由化几乎陷于停滞状态,其中以多哈回合谈判的停滞最具代表性;二是多边的分裂力量严重影响区域经济一体化进程,具有明显的“脱多边化”特征;三是贸易保护主义、新重商主义等逆全球化力量支撑的贸易摩擦愈演愈烈;四是全球虚拟经济在逆全球化黑天鹅事件中起到了放大器的作用。

从根本上说,顺全球化受阻与逆全球化抬头的根源是衰落经济体对既得利益丧失的不甘以及对未来悲观的预测,同时上升经济体对现有经济格局的不满以及对经济持续发展的期望也加剧了这一矛盾。在这一过程中,国际税收治理格局必将受到这一国际经济新格局的影响并随之发生变化。在过去数十年的顺全球化过程中,包括笔者在内的学者主要研究的是国际税收竞争与国际税收协调的有效运用,这是顺全球化占上风时商品与要素自由流动所需要的税收政策。但在当前逆全球化抬头的背景下,我们应该注意到,促进商品流动的各国税收激励极易转变为贸易保护主义的税收壁垒,吸引流动性资本的国际税收可能转变为固化已有资本利益的国内税收。在上述可能到来的大变革中,以中国为代表的新兴经济体在税收上应该注意哪些方面呢?笔者的观点有三个:一是要研究应对逆全球化上升势头的税收政策;二是要有选择性地使用税收政策来回应逆全球化摩擦,进而保护国家核心利益不受损害;三是继续加强税收国际合作,坚信并维护顺全球化之潮流,继续推动多边和次多边国际税收发展。简言之,我国国际税收政策要根据顺全球化和逆全球化之起伏来进行有效调整,始终把握主动。

 

二、贸易保护与多边发展

伴随着“逆全球化”的抬头,贸易保护主义近年来的强化已成为不争的事实。特朗普当选美国总统后提出的“买美国货、雇美国人”治国标准,可以看成是贸易保护主义新一波浪潮到来的典型代表。笔者长期认为,贸易保护主义实际上有其必然性,这是因为当大多数市场化国家参与到全球化进程中来,就会造成阶段性的各国有效需求不足,而当这种有效需求不足成为国际性问题时,贸易保护往往就会成为各国保护自身利益的有效工具,这就是贸易保护内生性。过去十几年在顺全球化条件下,贸易保护内生性往往以贸易摩擦为主要表现形式。但是随着逆全球化抬头,贸易摩擦就有升级到贸易战的可能,大范围的贸易战无疑将会对世界经济复苏产生极强的阻碍作用。

在逆全球化过程中,贸易保护不同程度地与税收因素有关。一是从全球贸易自由化过程来看,多边协调力图拆除的,首推就是各方的关税和非关税壁垒,但不断变化的形式使得自由化进程中的贸易保护内生性逐渐加强,因此目前看来多边贸易自由化进程基本处于停滞状态。二是在贸易摩擦持续加强的过程中,税收因素往往是重要导因。为了实施贸易保护,部分国家开始重塑关税壁垒,并持续滥用贸易救济条款对进口商品征收高额反倾销税、反补贴税等关税壁垒。这些税收政策不仅严重损害贸易对手国的利益,也会招致对手国的贸易反制措施,进而加剧贸易摩擦。三是税收政策始终是国家保护核心利益的最有效工具。政府经济职能可以视为三个依次放大的同心圆,即财税、金融和贸易。税收政策始终是离政府职能最近的同心圆,政府也更倾向运用财税,特别是税收政策工具去实现贸易保护的目标。

当前,在明确贸易保护内生性以及贸易保护税收因素内生性的条件下,我们应当以逆全球化抬头条件下税收政策可能运用形式为切入点,分析我国应如何运用税收政策来应对贸易保护主义的挑战。一是应继续坚持“反对贸易保护主义,维护国家利益”的原则,在多边贸易自由化进程停滞的情况下,以税收政策为突破点,协调各方利益,重新推动国际贸易向前发展。二是在区域一体化出现反复的现状下,我们应该及时评估美国退出TPP、英国脱欧等事件给我国带来的机遇与挑战,并适时调整包括税收政策在内的次多边国家政策,推进区域经济发展。三是运用税收政策持续推动“一带一路”战略落地生根,抓住多边发展的窗口期。“一带一路”战略下的税收政策支持可以从多个层面上推进,既要加强对各国税制的协调,建立区域关税同盟,又要完善“一带一路”国家双边税收协定网络,协调双边的税收利益。此外,还要吸收和借鉴BEPS行动计划的最新研究成果,在税收情报交换、税务协助、税收争端解决、转让定价、预约定价安排等方面寻求更广泛的合作,促进区域税收一体化进程的加快。

 

三、合作共赢与孤立主义

研究国际政治对国际税收的影响,首要任务是对国际发展大势的判定。总体上看,当今世界的主题是合作共赢,世界政治多极化则是合作共赢的政治基础。我国是世界政治多极化的重要一极,是合作共赢的坚定支持者。特别是党的十八大以来,面对国际形势的深刻变化,以习近平同志为核心的党中央,统筹国内外两个大局,提出了构建以合作共赢为核心的新型国际关系,实施打造人类命运共同体的中国特色大国外交战略,取得了重要成果,也得到世界各国的广泛好评。

与此同时,我们也注意到,孤立主义、民粹主义等主张在西方政治中的地位和影响力不断增强,逐渐从政治的边缘走向中心。特朗普上任伊始就主张美国利益至上,减少承担既往的国际义务和集体安全责任,并对区域政策进行了一系列的孤立调整。美国作为当今世界政治经济格局的重要力量,其所奉行的孤立主义政策必将对国际经济政治格局产生深刻的影响,对包括国际税收治理在内的未来全球治理体系都可能带来重大的调整,这些变化需要我们密切关注和深入研究。

站在世界政治格局的角度来看,孤立主义的抬头意味着当前世界多极化力量与世界单极化力量之间的博弈日益激烈,其背后是新兴经济体与发达经济体矛盾的加深。在推行世界多极化的进程中,新兴经济体与发达经济体在全球治理中的角色正面临深刻的变革,前者已经逐渐从全球治理的“局外人”转变为积极的“参与者”,并在国际经济政治秩序和规则制定中争取更多的话语权和影响力。从世界多极化组织来看,G20峰会与金砖国家合作机制是当今全球治理的重要平台,在构建全球治理体系,特别是国际税收体系中发挥了重要的作用。2016年在G20杭州峰会上,各国明确要建立一个全球公平和现代化的国际税收体系,而即将在厦门举办的2017年金砖国家领导人第九次会晤也可望继续深化之前关于国际税收合作的共识。简言之,国际税收合作应该成为国际范围内实现合作共赢,避免孤立主义的重要举措。

 

四、政策运用与税收共治

各国参与经济全球化的最终目标都是为了实现国家经济利益的最大化,而另一方面,经济全球化进程在一定意义上也是一个各国逐步让渡部分经济主权的过程。如何运用政策在让渡部分利益的同时获得核心利益最大化,是当今各国要解决的重要课题,这既是一个国际经济问题,更是一个国际政治问题。相比贸易、投资、金融政策而言,财税主权从来都是最难让渡的,这是因为财税主权与国家权力核心的关系是最密切的,财税主权的让渡往往更加挑战国家政治体制的核心利益。基于此,笔者坚持国家税收之“主权运用与国际协调”是国际经济中的一个基本矛盾,该矛盾既必然长期存在,又不断变换形式。

过去很长一段时间,以美国为代表的发达国家是国际税收治理体系的主导力量,他们的政治制度由此强烈制约着国际税收的发展。可以看到当时国际税收制度具有单极化的倾向,这与西方“普世”价值体系相对应,规则制定者认为其国际税收制度放之四海皆适用,应该被世界各国普遍采纳。但实际上,这种国际税收的单一化只不过是霸权主义的体现,不能满足经济全球化和政治多极化的要求。

随着跨国公司避税现象愈演愈烈,税基侵蚀与利润转移现象变得十分普遍,国际社会普遍意识到现有税收体系已经无法适应新形势下国际税收的治理需要。在此背景下,旨在共同打击国际逃避税、建立有利于全球经济增长的国际税收规则体系,即BEPS行动计划应运而生。BEPS行动计划作为百年来国际税收领域的重大突破,受到了发达国家和发展中国家的普遍认可和高度重视,成为完善国际税收规则、遏制跨国企业逃避税、打击侵蚀各国税基行为等方面的重要国际税收协调新机制。BEPS行动计划实际上是西方国家让渡以及发展中国家争取话语权共同形成的国际税收体系新内容,符合世界政治多极化和经济全球化的要求。但是,笔者有必要指出,虽然目前以美国为主的西方发达国家在国际税收治理领域采取了收缩与合作的态度,但是我们要特别警惕其后可能出现扩张与单边的反复,特别是在逆全球化条件下,这种反复可能冲击更大,影响更深远。

 

五、境内税制与边境税制

早在中国加入世界贸易组织(WTO)之初的十几年前,笔者就曾经指出,经济全球化背景下,特别是顺全球化占据主导地位时,边境税对一国经济的影响将逐渐下降,而境内税对国家经济发展的影响将持续增强。而在中国加入WTO十年之际,笔者还曾对此结论进行过验证发现以增值税为代表的境内税对国际贸易的影响在不断增强,而以关税为代表的边境税对国际贸易的影响则有衰退迹象。可以认为,境内税制与边境税制作用的一升一降,实际上是顺全球化时代下国际税收体制的重要特征。在此背景下,无论是国际还是国内都将研究重点集中在国内税制效应分析上。

近期,随着逆全球化抬头,特朗普政府扬言要对中国、墨西哥等美国贸易逆差国征收惩罚性关税。同时,美国企业界和国会议员提出将公司税税率从35%调低至20%,同时对进口商品征收20%税款(即所谓的“边境税”)的提案。尽管目前这一政策是否执行还有很大的不确定性,但在全球贸易保护主义兴起的趋势下,边境税制可望逐步成为逆全球化势力的重要工具。而一旦此类政策实施,将会对国际贸易自由化体系造成巨大的危害,并最终损害全球经济利益。由此可见,在顺全球化下,“降低关税,降低壁垒”成为主流要求,边境税在提高国家贸易竞争力方面的作用被弱化,而境内税在这方面的作用逐渐提高。但在当前逆全球化趋势下,边境税在保护一国产业发展和促进经济发展中的作用将显著提升,传统的贸易壁垒工具,例如提高关税水平、征收反倾销税和反补贴税等进口附加税将再次成为保护主义的重要手段。因此境内税制与边境税制的关系,由顺全球化下境内税占主导转变为逆全球化下境内税与边境税并重的局面。

据此判断,笔者认为,我们既要继续研究境内税制优化对我国经济发展的影响,又要随着逆全球化持续升温,对这些年关注相对较少的边境税制抓紧布局研究,所对应的命题应该是“中国特色关税税政及其在新阶段的运用”。只有将边境税制提到与境内税制同等重要的地位,才能较好地应对国外保护主义对我国经济的负面影响,进而在中国特色大国外交战略下做好大国财税文章,继续全方位地大踏步走向国际税收舞台的中央。

 

六、减税新潮与协调机制

随着特朗普入主白宫,美国新一轮税制改革可望全面展开。根据特朗普的主张,主要将在公司所得税、个人所得税、附加医保税、联邦遗产税和国际税收等多方面进行税制改革,而税改的核心内容则是减税。从特朗普税收政策的大动作来看,其根本目的还是为本国利益服务,即“美国第一”。而从特朗普执政理念来看,其经济政策有两个主要方向,一是想通过仿效二十世纪八十年代里根政府的减税政策来刺激美国经济的发展,二是也想效法大萧条时期罗斯福新政的路径来强化基础设施投资,撬动经济增速。但仅就减税政策来看,特朗普政策就与里根政策有诸多不同。从目标来看,里根减税是推动经济全球化,而特朗普减税则是为了使要素回流美国,是逆全球化的。从基础来看,里根减税政策引发了世界经济税负的下降,而特朗普税改虽然也有可能引发国际间减税竞争的示范效应,但当前各国的减税基础十分薄弱,财政收缩运行非常明显,财政赤字高企会使各国减税的压力增加。从效果来看,里根减税最终事实上推动了世界经济复苏,出现了多赢局面,而特朗普减税相伴随的是其孤立主义的政策主张,在这种条件下,美国经济发展的外溢作用将远小于其孤立保护带来的收益。这里顺便指出一点,近期有些学者将特朗普当选之前的税务处理作为研究对象,进而分析其对国际税收走向的影响。这种研究意义不大,因为特朗普当选前仅仅是以商人身份进行社会活动,彼时其从事的商业行为与当前作为国家领导人的行动不可同日而语。

理论界长期以来关注顺全球化下的国际税收竞争与国际税收协调问题,已经达成的共识包括:主权国家主动减税参与国际税收竞争是实现国家利益最大化的重要表现形式 ;各国为了避免税收竞争带来的损失,仍然需要通过协调合作的方式来争取共赢;“税收竞争—税收协调”之路是国际税收关系的基本趋势等等。在当前逆全球化抬头的新形势下,我们应该既要坚持减税浪潮与必要协调的一般机理,更要从当前世界经济复苏曲折增长乏力的现实出发,密切关注美国等国减税的新动向,探讨顺全球化与逆全球化条件下减税的不同效应,探寻面对国际经济下行阶段国际协调的表现形式。当前,通过减税来促使流动资本回流、促进国内经济增长,是各国应对危机的必然选择。但为了避免税基侵蚀带来负面影响,协调合作仍应是各国政策的首选。

 

七、国际环境与中国税改

前文讨论了两个国际经济问题 :顺全球化与逆全球化、贸易保护与多边发展;研究了两个国际政治问题:合作共赢与孤立主义、政策运用与税收共治;分析了两个国际税收趋势:境内税制与边境税制、减税新潮与协调机制。而最终,所有的研究都是要为国家利益服务的,即我们还是要回归到研究的立足点,即国际环境与中国税改。

回顾一路走来的中国税制改革进程,笔者的观点始终是,我国税制改革始终要考虑到我国国体政体、发展阶段和发展目标的要求,我国税改始终要为民族复兴增添动力,为党的长期执政夯实经济基础,为国家的经济发展注入活力。从这一基点出发,笔者认为我国税制结构未来仍将以间接税为主,同时适当提高直接税比例。在这种中国国情决定的“双主体”税制

结构中,企业将长期是重要纳税主体,这点必须明确。而这种间接税将长期占重要地位的税制结构,在经济上行区间时企业税负感觉不重,但在经济下行过程中则会容易产生矛盾,导致税负问题凸显,这就是当前税负问题特别引起关注的制度与阶段背景。本文的研究则进一步强调,我们对中国税改方向与税负问题的研究还应该放在国际经济政治变动的大背景下去把握,放在国际环境的新特征中去思考。

应该说,在错综复杂的2016年中,我国财税部门推出的一系列税制改革动作与减税降费措施,正是统筹内外两个大局、坚持中国国情与考虑国际变动因素的具体体现,并为2017 年的税制改革与政策运用奠定了良好的基础。结合研究刚刚在全国人大会上通过的《政府工作报告》,笔者这里就国际环境与中国税改提出一些看法。总体上看,我们应该在关注和适应国际政治经济格局变化的条件下,逐步探索中国特色税改的最优进程,研究中国特色关税税政等时代问题,以临时性税费减免应对下行压力和新一轮减税浪潮带来的税负问题。具体来看则应注意做好以下六个方面:

一是要把中国税改和减税降费放在应对错综复杂国际形势背景下看待。目前我们面临的是世界经济和贸易增速持续放缓、国际金融市场波动不断加剧、地区和全球性挑战频繁多发,前述国际经济和政治新问题又使得不稳定、不确定因素明显增加。在这种形势下,中国经济要继续保持持续健康发展,市场主体的活力很重要,企业竞争力很重要,则所需的公开透明、更加公平的之税收环境更显重要。只有深刻理解当前这一国内外背景,才会更充分地认识到中国税改的迫切性与必要性。

二是应充分看到我国2016年减税降费取得的成绩。2016年积极财政政策产生的财政赤字主要用在对企业的减税降费上。以当年全面推开的营改增为例,就为企业降低税负5736亿元,所有行业实现税负只减不增。对于这一减税降费成绩,应该予以充分肯定。可以说,正是减税降费的多措并举才能有力促进供给侧结构性改革初见成效。

三是充分认识进一步减税降费在2017年我国经济工作大局中的重要作用。今年我国将以推进供给侧结构性改革为主线,适度扩大总需求,加强预期引导,深化创新驱动,全面做好稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险各项工作。减税降费作为今年财税政策的主要手段,是推进供给侧结构性改革的重要政策,也是调整需求侧的重要一环。对于《政府工作报告》中确定的各项减税降费措施,从中央到地方都要认真执行,落实到位,让市场主体有更多切身感受,真正做到轻装上阵。

四是认识企业在形成我国竞争新优势中的作用和“涉企税费”在我国制度性安排下的重要特征,从而明确面对复杂环境、加快降低涉企税费负担的迫切性。今年,国家明确要通过对企业降负来增加经济活力。当前“涉企负担”的矛盾集中在税费水平偏高上,迫切需要适当降低,从而激励企业形成竞争新优势。

五是本轮“涉企减税”同时兼顾制度性安排与现实政策作用。在制度性安排方面,主要是将简化增值税税率结构,由四档税率简并至三档,进而落实和完善营改增试点政策,这也为税收法定原则下最终出台增值税法创造条件。而在现实政策运用方面,主要是将继续扩大小微企业享受减半征收所得税优惠的范围,其衡量标准将由年应纳税所得额上限30万元提高到 50万元;除此之外,涉企减税还重视创新企业发展,今年科技型中小企业研发费用加计扣除比例将由50%提高到75%。

六是在“涉企降费”方面,重点要解决“涉企收费多”的问题。《政府工作报告》明确指出“名目繁多的收费使许多企业不堪重负,要大幅降低非税负担”。从目前企业诉求来看,涉企负担的相当部分并非来源于税收,而是源于非税。今年已明确要全面清理规范政府性基金、取消或停征部分中央涉企行政事业性收费、减少政府定价的涉企经营性收费、适当降低“五险一金”有关缴费比例、完善相关政策等。我们期待沿着上述路径进行的“涉企收费”治理,能有效减轻企业负担,激发市场活力,助力我国经济稳步前行。

(责任编辑:张怀文 )

 

【参考文献】

[1] 中共中央宣传部:《习近平总书记系列重要讲话读本》,学习出版社2016 年版。

[2] 新华社:《政府工作报告全文》,http://lianghui.people.com.cn/2017/n1/2017/0316/c410899-29150065.html。

[3] 陈凤英:《G20杭州峰会:全球经济治理转型新起点》,载《当代世界》2016年第8期。

[4] 郝昭成:《国际税收迎来新时代》,载《国际税收》2015年第6期。

[5] 李超民、胡怡建:《特朗普税制改革取向及其影响》,载《税务研究》2017年第1期。

[6] 邓力平:《经济全球化、WTO与现代税收发展》,中国税务出版社2000年版。

[7] 邓力平:《税收发展与税制改革:我国加入WTO十年的思考》,中国税务出版社2012年版。

[8] 邓力平、王智烜:《当前国际税收变革的三点认识》载《经济与管理评论》2016年第6期。

 

【作者简介】

邓力平,厦门大学经济学院、厦门国家会计学院财税研究所教授

陈 斌,厦门国家会计学院财税研究所

王智烜,厦门国家会计学院财税研究所

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