欧盟新一轮增值税改革及启示

随着经济全球化、数字经济和移动经济的不断发展和深化，欧盟增值税制度的缺陷日益凸显，导致增值税欺诈泛滥、增值税收入流失严重、不利于中小企业发展等问题。有鉴于此，近年来，欧盟一直致力于增值税制度改革。

一、欧盟新一轮增值税改革相关行动方案

欧盟新一轮增值税改革始于2010年，是年12月，欧盟委员会发布了《有关增值税未来的绿皮书》，在接受广泛和富有成果的公众讨论的基础上，欧盟委员会于2011年12月发布了《有关增值税未来的沟通》，该文件制定了2011年以来增值税改革的优先行动，并取得了一些进展。为了进一步加大增值税改革力度，2016年4月7日欧盟委员会又提交了《增值税行动计划》，并于6月获得欧盟议会通过，该行动计划制定了2016年至2017年期间增值税的改革计划。

二、欧盟新一轮增值税改革已经取得的成效

在欧盟委员会2011年12月发布《有关增值税未来的沟通》之后，欧盟对增值税制度进行了以下几个方面的改革：

（一）建立反增值税欺诈的快速反应机制。为了使成员国能够更加快速有效地应对突发的、大规模的增值税欺诈案件，2013年7月欧盟发布了《快速反应机制指令》（有效期为2013年8月15日至2018年12月31日），指令中提出了相关措施，其中包括允许成员国对某些货物和劳务的供应临时采用逆向征收制度，即对符合一定条件的货物和劳务供应由购买者缴纳增值税。

（二）对进口服务采用消费地原则征收增值税。进口服务包括向目的国境内客户提供的电信、广播以及通过互联网提供的音乐、电子图书、广告、游戏、声像、影视或软件等。欧盟规定，从2012年开始对B2B情况下的进口服务在消费者所在地征收增值税，从2015年开始对B2C情况下的进口服务也在消费者所在地征收增值税。当进口服务的接受者是企业时，即B2B情况下，应由该企业向所在国缴纳增值税；当进口服务的接受者是个人时，即B2C情况下，由提供进口服务的外国企业在欧盟进行增值税登记并缴纳增值税。2015年开始，欧盟要求欧盟以及非欧盟服务提供商必须选择直接在其消费者所在的各个国家进行增值税注册，或者选择使用更为简单的一站式注册机制，又称“迷你一站式注册机制”（VAT mini One Stop Shop）。根据“迷你一站式注册机制”的相关规定，非欧盟服务提供商可以选择任何欧盟成员国进行增值税登记并缴纳增值税，而欧盟服务提供商则必须选择在成立本企业的成员国进行增值税登记并缴纳增值税，所缴纳的增值税由该国再分配给其他相关国家，从而减轻企业的遵从负担。

（三）建立更加透明、新型的欧盟增值税制度管理机制。成立了增值税专家团队和欧盟增值税论坛，使各方更加紧密地参与增值税管理。此外，还发布了一系列说明性注解和增值税委员会指南。

三、欧盟2016年至2017年增值税改革建议

2016年6月欧盟议会通过的《增值税行动计划》提出了下一步改革建议，主要包括以下几个方面：

（一）消除单一市场电子商务发展的增值税障碍。对于欧盟成员国和企业而言，适用于跨境电子商务的现行增值税制度不仅复杂而且成本高。此外，由于非欧盟供应商可以就销售给欧盟消费者的小额托运货物在欧盟免纳增值税，因此，欧盟供应商处于竞争劣势。为了解决上述问题，欧盟委员会于2016年底提出了促使跨境电子商务（尤其是中小企业）增值税制度简化和现代化的相关建议，主要包括：第一，扩大“一站式注册机制”的适用范围，使欧盟和非欧盟国家在线销售有形货物给最终消费者的供应商也适用“一站式注册机制”；第二，在欧盟采用统一的简化措施，以帮助新创小型电子商务企业，比如，不要求这些企业在其他欧盟成员国进行登记，或者，对跨境供应适用“一站式注册机制”；第三，允许原籍国进行相关检查,包括对跨境企业进行单独的审计；第四，取消对非欧盟供应商进口的小额托运货物免征增值税的规定。

（二）制定有利于中小企业发展的增值税一揽子措施。由于欧盟增值税制度的复杂性和碎片化，导致中小企业遵从成本高于大企业遵从成本。为了创造有利于中小企业和跨境贸易发展的环境，欧盟委员会正在起草简化中小企业增值税制的一揽子综合性措施，并计划于2017年提交。此外，欧盟委员会将重新审视小企业相关特殊制度。

（三）采取应对增值税流失的紧急措施。一是增强欧盟成员国之间以及与非欧盟国家的行政合作。从基于成员国信息交换的合作模式转变为分享和共同分析信息并共同行动的合作模式。欧盟委员会拟于2017年提交相关建议，主要是加强“欧盟快速交换增值税欺诈信息网络（Eurofisc）”的作用和影响，促使各成员国主管税务人员能够直接获得不同成员国相关信息，交换、分享和分析关键信息并进行联合审计。加强清缴欠税的多边互助也是一个重要方面。此外，欧盟还将采取促进税务局、海关和执法机构合作以提高税务机关能力的相关措施。

二是打造高效率的税务局。为了使各成员国税务局在共同工作中建立信任关系，并提高税务局应对欺诈和适应经济发展的能力，欧盟委员会将制定一个共同议程。为了制定该议程，欧盟委员会将召集28个税务局局长以及海关署长进行战略性讨论；促进就税务局核心功能的最低质量标准及其评估达成协议；为支持改革的经验分享以及技术帮助提供平台。

三是提高自愿遵从。为了促进自愿遵从以及企业和税务机关之间的合作，欧盟委员会将推动欧盟增值税论坛下的、有效的争端避免和解决机制，促进税务局和企业达成相关协议。

四是开发税收征收新方法。主要包括：新的报告工具，新的审计工具，明确某些市场中介的新作用。

五是采取有利于应对增值税欺诈的临时性措施。增值税欺诈对欧盟成员国造成的影响各不相同，有的成员国增值税流失只有5%，有的成员国则高达40%。欧盟委员会认识到，有必要采取短期实用的办法应对增值税欺诈，但是背离增值税指令的临时性措施不应妨碍单一市场的正常运转，并应在欧盟理事会获得一致同意。欧盟委员会将对背离增值税指令的临时性措施进行全面评估。此外，欧盟委员会将帮助相关成员国提高税收征管和调查能力，一个基于全面分析相关成员国增值税流失以及征管最佳实践的综合性改革项目将很快启动，欧盟委员会将提供财政支持和专门技术支持。

（四）应对增值税流失的中期措施，构建健全的欧洲单一增值税领域。健全的欧洲单一增值税领域将同等对待跨境交易和国内交易，通过税务局之间更加紧密的合作使增值税管理和执行一体化。第一步立法是重新建立跨境供应的征税原则，并使所有的B2B跨境货物供应适用“一站式注册机制”；第二步立法是把所有跨境供应纳入征税范围，从而使单一市场中的所有货物和服务的提供，无论是国内的还是跨境的，都将被同等对待。

（五）使税率政策现代化。欧盟增值税指令规定，各成员国应对货物和劳务实行不低于15%的标准税率，并允许对增值税指令中列名的货物和劳务实行两档不低于5%的低税率，另外，还允许个别成员国实行低于5%的超低税率。随着技术和经济的发展，欧盟现行增值税税率政策暴露出了严重不足，比如，电子图书和电子报刊不能享受纸质（物理）出版物适用的低税率。此外，现行增值税制度对各国制定增值税税率的自由度限制很大，导致成员国不能在新的领域实行低税率。欧盟将于2017年对增值税税率进行改革，改革将有两种选择：

第一，扩大适用低税率的列名货物和劳务的范围，并定期审核。保持增值税标准税率不得低于15%的政策规定,对适用低税率的货物和劳务将在考虑政治优先政策的基础上定期审核。各成员国可以向欧盟委员会提出调整适用低税率的货物和劳务的有关建议,欧盟委员会将分析相关调整是否会对单一市场的运转带来风险，或扭曲竞争。该选择将保留各成员国实行的所有低税率，并将这些低税率纳入所有成员国都可以实行的低税率清单，从而保持公平。

第二，取消低税率清单。这种选择是赋予成员国更大税率制定权较激进的一种做法，将允许成员国自行确定本国实行的低税率的档次和高低。该选择必须要采取相关措施，从而避免在单一市场内部的不公平竞争，保证法律的确定性以及降低遵从成本。这些措施包括：各成员国应告知欧盟委员会和其他成员国其采取的新措施，并评估对单一市场可能产生的影响；为了防止跨境采购中的不公平税收竞争，将禁止对高价值货物和劳务，特别是便携式物品，实行低税率；为了税率制度的一致性和简化，将对成员国实行的低税率的档次进行限制。该选择将保留各成员国实行的所有低税率，允许其他成员国也实行这些低税率，并取消标准税率不得低于15%的政策规定。

四、对我国的借鉴及启示

欧盟作为28个成员国的经济、政治共同体，其新一轮增值税改革既具有特殊性，又代表世界增值税制度的发展趋势，有些思路和做法值得我国借鉴，主要包括以下几个方面：

第一，制定完善适应数字经济时代的增值税制度。和其他国家一样，我国现行增值税制度也是基于传统经济模式构建起来的，随着数字经济的发展和不断深化，我国增值税制度也暴露出了不能适应数字经济的问题，存在制度和政策上的空白。借鉴欧盟的做法，我国应抓紧研究出台适应数字经济的增值税制度和政策，对跨境服务贸易采用消费地原则征收增值税，一方面不断扩大适用零税率的出口服务的范围，另一方面建立和完善对进口服务征收增值税的制度和机制，在B2B的情况下，采取“逆向征收”的办法，要求接受服务的本国企业缴纳增值税，在B2C的情况下，要求境外服务提供者在本国注册登记并缴纳增值税。

第二，优化增值税税率。税率是增值税制度的核心要素,优化税率是各国制定和改革增值税制度的重中之重。尽管欧盟目前主要关注的是改革低税率的相关政策,但是在其改革建议中特别提到了要保持税率制度的一致性和简化，可见，简化增值税税率是欧盟一以贯之的原则，各成员国也基本在此原则上制定本国的税率制度。目前，欧盟28个成员国中有26个成员国都实行不超过3档的增值税税率。随着营改增试点改革的不断深入，我国也应选择在适当时机简并增值税税率档次，使我国的增值税制度更加中性。

第三，完善有利于中小企业发展的增值税政策。中小企业在国民经济发展中占有十分重要的地位，因此，各国都制定了有利于中小企业发展的税收政策，包括增值税政策。欧盟在新一轮增值税改革中特别提出了要制定有利于中小企业发展的增值税一揽子措施，具体措施值得期待。借鉴欧盟的做法，我国在深化营改增试点改革的过程中，也应不断完善有利于中小企业发展的增值税措施，完善相关制度，加强纳税辅导、优化办税流程等。

第四,加强增值税国际合作。随着数字经济的不断深化，跨境服务贸易不断发展壮大，由于很多通过互联网进行的服务贸易具有“无形”的特殊性，增值税欺诈问题会更加严重。如何应对增值税欺诈也是我国面临的挑战。借鉴欧盟的做法，加强与其他国家增值税方面的信息交换、征管合作，将是应对增值税欺诈的有效途径。 

（责任编辑：李垚林）

【作者简介】

陈琍，国家税务总局税收科学研究所