澳大利亚自然人税收征管制度借鉴与启示

内容提要：自然人税收征管制度是《税收征管法修正案（征求意见稿）》中一个新的征管理念，相关研究仍在进行中，配套措施也尚不健全。现行税收征管法对于自然人的税收征管并没有完整而规范的规定，而自然人税收征管制度的构建，对于优化税制结构，提高直接税比重以及提高纳税人遵从度和满意度等方面均有积极作用。本文通过分析澳大利亚在自然人税收征管方面的经验，得出对我国自然人税收征管制度建设的一些启示。

关键词：自然人  纳税人识别号  现金管理  财产登记  涉税信息

党的十八届三中全会对深化税制改革做出了重大部署，把个人所得税和房地产税的改革提上了议事日程，提出“深化税收制度改革，完善地方税体系，逐步提高直接税比重”的总体要求。2015年12月国务院公布的《深化国税、地税征管体制改革方案》明确提出了要“建立自然人税收管理体系”。自然人税收征管制度是税收征管法修正案征求意见稿中一个新的征管理念。现行税收征管法对于自然人的税收征管并没有完整而规范的规定，自然人税收征管制度的构建，对于优化税制结构，提高直接税比重以及提高纳税人遵从度和满意度等方面均有积极作用。澳大利亚由于直接税占整体税收收入比重较高，重视对个人税收征管制度的构建，其经验对中国构建自然人税收征管制度提供了借鉴。

一、澳大利亚自然人税收征管制度的特点

（一）纳税人识别号制度

纳税人识别号是澳大利亚对自然人纳税人进行税收征管的基本保障。纳税人识别号即税收档案号（Tax File Number，以下简称TFN），是一组随意生成的9位编码，该号码一经确定终身不变，即使纳税人更换姓名、工作、居住地或者移居海外，TFN依旧保持不变。所有澳大利亚公民及在澳工作的自然人，在就业或填报纳税申报单时，都必须到ATO（澳大利亚税务局）申请或通过ATO的网站登记等方式获取TFN，即使外国人也不例外。自然人个人在就业、买车、投资、存款时均要向银行或其雇主提供TFN，同时在享受教育、医疗、失业、生育等政府福利时也必须提供TFN。相应地，各类政府组织也是凭借TFN来区分自然人个人是否可以从该机构获取福利。澳大利亚政府不强制每一个纳税人必须拥有TFN，但是不拥有TFN的纳税人，需要缴纳更多税款，而且无法享受政府的优惠政策。若纳税人在领取薪金时未履行提供纳税人识别号的义务，ATO将按最高个人所得税税率（47%）计税，并外加15%的福利保险税。澳大利亚的公民、永久居民以及拥有澳大利亚签证的临时访客等不同类型的纳税人有不同的TFN申请方式。为了保障纳税人TFN的安全性，澳大利亚税务局成立了专门的客户身份支持中心对身份被盗或被滥用的纳税人提供支持服务。如果纳税人的TFN丢失、被盗或者被未经授权的第三方访问，可以向税务部门的客户身份支持中心报告，税务部门将应用安全措施，随时监控与TFN相关的任何异常或者可疑的活动，为纳税人提供信息、建议与帮助。

澳大利亚的纳税人识别号制度已施行多年，税号系统与金融、商业、海关、福利机构等诸多部门联网互通，提高了涉税信息在各单位的交换效率，实现了ATO对各类纳税人财产收入的动态监控。

（二）所得税预扣制度

在自然人的所得税征收方面，澳大利亚实行现收现付的预扣制度（Pay-As-You-Go System,以下简称PAYG），PAYG是代扣代缴与预扣制度的结合。纳税人先将自己的应纳税额和税收免除额告知扣缴义务人，由扣缴义务人计算一定期间内的扣缴税额，年末时，再由扣缴义务人向纳税人递交税款扣缴证明。

根据PAYG的扣缴规则，雇主有预扣税的义务。任何个人之间只要存在支付与接收一定收入的情况，即构成雇佣关系，雇主就必须按照税法规定的应纳税款估计额予以税收预扣。通常，雇主可按季度缴款，也可按年缴款。雇主需要在首次履行预扣税义务之前自行注册PAYG预扣税，对于拥有澳大利亚商业号码（ABN）的公司，可以通过税务代理、书面申请、网上申请等方式注册；尚未拥有ABN的公司，可以在申请ABN的同时申请注册PAYG预扣税，而对于不需要拥有ABN的公司，可以通过注册一个预扣付款人号码（WPN）完成PAYG预扣税的申请。每个财政年度结束时，雇员将从雇主那里获得一个PAYG付款摘要，PAYG付款摘要的内容包括员工的详细信息（含TFN）、雇员从雇主获得的全部收入、雇主预扣的所得税金额、雇主的澳大利亚商业号码（ABN）或者预扣付款人号码（WPN），PAYG付款摘要的信息是纳税人填写所得税纳税申报表的基础。雇主必须向ATO发送PAYG付款摘要的副本以及每年的PAYG摘要，可以使用电子邮件的方式进行发送。ATO将使用员工的TFN，使用PAYG付款摘要中的信息与员工匹配，在PAYG汇总上报告的工资总额和扣除的总金额必须与付款人向ATO报告的该年度业务活动声明（BAS）报告的总额一致。雇主预扣税款的流程包括预扣税款登记、区分员工类型、确定需预扣税款的报酬类型、计算预扣税款金额、申报与缴纳税款、制定收入报告并提交年度报告以及保存记录七个程序。根据代扣金额的大小不同，ATO将代扣人划分为大、中、小三类代扣代缴人，并分别规定了每类代扣代缴人的缴款期限。各类代扣代缴人须以规定形式提出申请，在税务局办理注册登记，并在支付款项时报告其上交金额，以电子支付方式缴清款项，在纳税年度结束时还应出具其代扣支付的年度报告。

（三）不动产评估管理与征税相分离

在财产税方面，澳大利亚统一征收类似物业税的政府税和土地税。政府税由地方政府逐年征收，土地税的征管工作则由州政府和地方政府共同管理。土地和物业的价值评估由独立的第三方机构负责。新南威尔士州（NSW）由于土地交易频繁且金额较大，设立了独立于ATO之外的土地和不动产管理局（Land and Property Management Authority，以下简称LPI）。LPI专门负责土地相关的所有评估工作，各州的总评估师还负责该州全部的财产登记工作。LPI是新南威尔士州最有权威的土地管理机构，通过准确划分私人用地和公共用地的所有权界线，并随时记录所发生的变化，维持了一个安全、有效且公认的土地所有权制度。LPI建立和维护的数据包括数百万份的土地使用权、相关计划和交易，是新南威尔士州最重要的商业和历史信息资产，除特定拒绝披露的信息外，其他信息普通公众均有权访问并获取。政府、社区等可以基于这些信息进行土地管理、物业转让、房地产开发与投资、地方规划等经济和社会发展活动。纳税人个人若不按照法定要求缴纳政府税或土地税，则无法向各大银行申请贷款，同时产生的信用问题还将在其个人信用档案中保留5年，供各大银行参考。

（四）涉税信息的采集与应用

ATO与财政、土管、房管、金融、社保、海关及大企业间实现了信息共享，可随时调取相关信息，发达的信息网络为ATO进行全面评估和税务审计奠定了坚实的基础。

澳大利亚税收法律对相关机构向ATO申报税收信息的义务进行了明确规定：雇主须在每年的8月14日前向ATO提供其支付雇员工资的明细情况；房产、车辆管理部门必须把房屋、车辆的注册信息及时向ATO报送；银行、证券公司、基金管理公司等金融机构必须把个人投资及收入的明细情况在规定时间内报送给ATO；若相关单位没有按照规定及时报送信息，ATO将采取警告、罚款等多种处罚方式，以确保相关规定的贯彻落实。

此外，澳大利亚还建立了完善的信用体系来保障对自然人的高效征管。ATO与社会信用机构通力合作，将其在征管过程中发现的自然人纳税人违反税收法律的不良记录提供给信用机构，从而限制该纳税人的消费、求职、获取社会福利等活动。

基于强大的信息共享网络，ATO专门开发了E-TAX电子系统，以实现信息化治税的目标。E-TAX电子报税系统免费提供数十种表格及多种计税软件，能够帮助全国80%以上的纳税人自行完成纳税申报，通过该软件纳税人还可自行下载银行利息、证券收入、财产评估等多种涉税资料。以E-TAX为标志的信息化系统为澳大利亚的纳税人、中介服务机构提供了全方位的纳税服务，满足了其多元化的信息需求，也大大降低了ATO的征税成本，提高了征管效率。

（五）重点监控与随机抽查相结合的自然人税收征管

在税源监控方面，ATO采取重点监控与随机抽查相结合的方式对自然人提供的申报资料进行监督审核，重点监控高收入人群，随机抽查普通市民，以此来保证税收的征收效率。

ATO在收到自然人个人的纳税申报表后，会将其申报资料输入电子系统，对其申报的收入、税前扣除金额、财产评估价值等资料进行书面审核，并与该纳税人的往年申报情况进行对比，然后运用计算机软件筛选出高风险人群。若ATO认为某纳税人申报不实，则会与其进行约谈。与此同时，纳税人也可从ATO调取有关本人的资料，如果其对ATO的审计结果有异议，还可进行申诉。

二、对我国自然人税收征管的启示

（一）建立纳税人识别号制度

综合考虑国外通行做法，建立统一的纳税人识别号制度是自然人税收征管的基础。为适应我国个人所得税、房地产税等改革需要，税务机关要推广使用纳税人识别号，并应为此设立相关制度安排。纳税人在开立银行账户、签订合同协议、缴纳社会保险、不动产登记、财政受益、贸易往来以及办理其他涉税事项时，均需提交纳税人识别号；对于未按规定使用纳税人识别号的自然人，不能享受税收优惠政策以及各种退税政策。本文建议，税务机关应当重新编码，建立新的纳税人识别号码。纳税人识别号是税务机关专门为纳税人编制的唯一的且终身不变的确认其身份的数字代码标识。纳税人识别号可以与银行账号、社保账号等号码相关联，从而拓展其社会功能。税务、财政、社保、公安、金融等政府部门有权通过纳税人识别号查询纳税人全部信息，以此实现共享共治的国家治理体系。此外，还可以借助于纳税人识别号构建纳税人税收信用体系，并将税收信用体系建设作为社会信用体系建设的有机组成部分，进一步防止市场失信行为，防范信用风险。《税收征管法》中应增加对纳税人识别号制度的相关规定，明确其法律地位。

（二）以修订《税收征管法》为契机加强自然人的现金交易管理

效仿国外通行的做法，应当加强对自然人的现金交易管理，促其在经济交往中尽量减少现金的使用率。可以考虑逐步推广自然人个人使用支票、信用卡等非现金结算方式，同时，新的《税收征管法》应建立大额现金的备案管理制度，明确规定纳税人在进行一定数额以上的大额现金交易时，须主动向税务机关备案登记。此外，为保证现金管理制度的顺利实施，可对违反现金管理规定的纳税人设置一定的惩罚措施或对其大额现金使用进行严格审查与评估，以此来制约纳税人的行为。

（三）建立涉税信息管理制度

在共享经济、开放经济以及数字经济的新形势下，传统的税收征管制度面临巨大的挑战，涉税信息制度不健全是其中一个重要的方面。自然人涉税信息监控网络的缺失导致税务机关无法判断纳税人纳税申报的真实性、全面性和准确性，这不仅导致征管效率低下，也造成税收征管不公平，弱化税收的收入调节效应。由于涉税信息量大，牵涉部门较多，可考虑从国家层面，由中央政府统一规划，单独建立独立于税务机关与相关部门之外的信息专管机构，专职负责个人财产信息的监控。该机构内部应当全面掌握税务、财政、海关、工商、民政、统计、社保、金融、国土、房管等机构的行政信息，实现所有信息的全面联网。税务机关和其他部门需要使用相关信息时，可按照规定程序向该机构获取。信息专管机构实现国家各部门之间的共同治理，是提高政府治理能力，完善国家治理体系的突破口之一。

另外，在自然人的税收征管制度设计下，税务机关应尽快完善对于自然人的税收救济制度，维护自然人的合法权益。

（四）设计完整的自然人税收征管流程

在征管流程的设计方面，从纳税人进行税务登记、纳税申报到纳税人的税收救济，应当有相对完整的制度设计。自然人纳税人应当主动申请获取各自的纳税人识别号，以此进行税务登记、纳税申报、税款补退等工作。同时，以纳税人识别号为基础，自然人相关的所有收入和支出信息，均应记录在其纳税人识别号下，税务人员通过识别号的查询，即可采集到纳税人的相关涉税信息。对于纳税人申报的信息，税务人员可依靠相关的征管信息平台对其真实性和准确性进行审核，对于错误的申报信息应当及时督促纳税人进行更正，情况严重的，可给予一定惩罚措施。在税款的征收方式上，结合现金管理制度，可采用汇票、支票、信用卡等多种支付方式。

（责任编辑：李垚林）

【参考文献】

[1] 何杨，刘威：《发达国家房产税征管模式的比较与借鉴》，载《涉外税务》2011年第5期。

[2] 何杨，满燕云，刘威：《房地产税国际比较：房地产税征管权限与机构设置的国际比较》，载《国际税收》2015年第1期。

[3] 黄春元，张战平，金玉珊：《中美个人所得税制度的比较及对我国的启示》，载《税务与经济》，2014年第2期。

[4] 谌爱华，刘文锋：《澳大利亚个人所得税税号制度及对我国的启示》，载《改革与战略》2009年第10期。

[5] 周优：《澳大利亚个人所得税信息化管理的经验及借鉴》，载《涉外税务》2009年第1期。

[6] 《外国税收征管法律译本》组译：《外国税收征管法律译本》，中国税务出版社2012版。

【作者简介】

崔志坤，安徽财经大学

丁 文，安徽财经大学

李菁菁，上海财经大学