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深化事权与支出责任改革推进国家治理体系和治理能力现代化

作者:楼继伟 丨 来源:《财政研究》2018年第1期 丨  时间:2018-02-05


内容提要:明确政府间事权和支出责任划分,不仅是建设现代财政制度的重要组成部分,更是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。近年来特别是党的十八届三中全会以来,政府间事权和支出责任划分改革取得了积极进展。但受传统体制惯性等多方面因素影响,政府间事权划分不清晰的局面仍未根本扭转,“机关化”特征显著,共同事务较多,行政效率偏低。为贯彻落实党的十九大提出的“分两步走”的宏伟战略目标,本文建议以“实体化”、“法制化”、“高阶化”为重点,着力推进事权和支出责任改革。

关键词:事权改革 国家治理 实体化 法制化 高阶化

 

深入学习贯彻党的十九大精神,以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,加快建设符合新时代中国特色社会主义发展需要的新型财政智库,本文主要从以下两个方面展开论述:一是党的十九大报告的主要精神;二是对推进事权和支出责任划分改革的前瞻性思考。在分析事权改革症结基础上,借鉴国际经验,就如何贯彻落实好党的十九大精神,加强财政研究工作,提出相关建议。

 

一、党的十九大报告的主要精神

党的十九大是在全面建成小康社会决胜阶段、中国特色社会主义进入新时代的关键时期召开的一次十分重要的大会,也是党领导人民开启全面建设社会主义现代化国家新征程的一次大会,是党团结带领全国各族人民奋力夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利、实现中华民族伟大复兴的重大时代标志,在党的历史上、新中国发展史上和中华民族发展史上,都具有开创性、划时代意义。大会的主题是:不忘初心,牢记使命,高举中国特色社会主义伟大旗帜,决胜全面建成小康社会,夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利,为实现中华民族伟大复兴的中国梦不懈奋斗。

习近平总书记代表党中央所做的十九大报告,首先对过去五年的工作和历史性变革进行了总结。报告指出,党的十八大以来的五年,我们党坚持稳中求进工作总基调,迎难而上,开拓进取,取得了改革开放和社会主义现代化建设的历史性成就,党和国家事业全面开创新局面,五年来的成就是全方位的、开创性的,五年来的变革是深层次的、根本性的。五年来,我们党科学把握当今世界和当代中国的发展大势,顺应时代要求和人民愿望,以巨大的政治勇气和强烈的责任担当,提出一系列新理念新思想新战略,出台一系列重大方针政策,推出一系列重大举措,推进一系列重大工作,解决了许多长期想解决而没有解决的难题,办成了许多过去想办而没有办成的大事,推动党和国家事业发展历史性变革。这些历史性变革,对党和国家事业发展具有重大而深远的影响。

在回顾五年来巨大成就的同时,报告也提醒我们,“必须清醒看到,我们的工作还存在许多不足,也面临不少困难和挑战”,体现在经济社会文化党建等七个方面。其中,提到了“全面依法治国任务依然繁重,国家治理体系和治理能力有待加强”,“一些改革部署和重大政策措施需要进一步落实”。事权和支出责任划分改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求,也是十八届三中全会明确的重大财税改革事项。从近年来事权和支出责任划分改革进展情况看,可以更为深刻地领会我们所面临的困难和挑战的复杂性、艰巨性。

党的十八大以来,党中央、国务院出台的重要文件中,涉及政府间事权和支出责任划分的共50件,涵盖经济体制、生态环保、市场监管、民生保障、政法、国防、外交等多个领域。其中,有15件明确界定了相关领域中央和地方的事权和支出责任范围,包括人民防空、金融监管、环保监察、司法管辖、内贸流通、优抚安置、外交、外援、海域海岛管理等方面。配套出台的一些改革举措,比如设立最高法院巡回法庭,实施环保监察省以下垂直管理、环境监测全覆盖和环境督察制度,整合海警队伍,建立国家公园体制等,实施效果明显,成为全面深化改革中的亮点。但也引出了两个问题:一是上述取得明显成效的改革事项,特别是涉及人员机构调整的实体化改革,都是在党中央的领导下,财政部配合有关部门推动的。我一直认为,事权和支出责任划分,不仅关系到现代财政制度的建设,更是国家治理体系和治理能力现代化的重要方面,本质上属于政治和法律的高阶问题,必须高层推动。二是事权划分不清晰的局面仍未根本扭转。上述50项事务中,除了做出明确划分的15项外,其余多以“按照中央和地方的事权划分,明确各级政府支出责任”的原则性表述加以笼统规定,执行中仍需进一步界定。

习近平总书记强调,“改革是奔着问题去的,要解决问题就要针锋相对”,“对党中央通过的改革方案,不论有多大困难,都要坚定不移抓好落实”。这就要求我们必须直面前进道路上的困难和挑战,根据世情国情党情的发展变化,以强烈的历史使命感,进一步强化责任担当,坚定不移地抓好改革发展各项工作。在深入分析和准确判断当前世情国情党情的基础上,十九大报告做出了“经过长期努力,中国特色社会主义进入了新时代,这是我国发展新的历史方位”的重大论断。这标志着我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。同时强调,我国社会主要矛盾的变化,没有改变我们对我国社会主义所处历史阶段的判断,我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变,我国是世界最大发展中国家的国际地位没有变。

我理解,这“两个没有变”在历史时段适用性上是有区别的。十九大提出第二个百年目标是,建成社会主义现代化强国,实现国家治理体系和治理能力现代化。那时,人均GDP达到2-3万美元,按现在的标准是中等发达国家了,“最大发展中国家的国际地位”这个“没有变”可能不再需要强调,也难以强调了,但“社会主义初级阶段的基本国情”仍然不会改变。因为“初级阶段”不仅具有发展阶段的属性,还具有基本路线和基本制度的属性。这就要求我们必须长期坚持“一个中心、两个基本点”和社会主义市场经济制度,体现我们党路线方针政策的传承发展。正是基于“两个没有变”的认识,十九大报告提醒我们,“中华民族伟大复兴,绝不是轻轻松松、敲锣打鼓就能实现的”。必须根据社会主要矛盾变化对党和国家工作提出的新要求,从理论和实践结合上系统回答新时代坚持和发展什么样的中国特色社会主义、怎样坚持和发展中国特色社会主义。为此,报告提出将习近平新时代中国特色社会主义思想同马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观一道,确立为我们党必须长期坚持的指导思想,这是十九大的重大历史贡献。

报告用“八个明确”对习近平新时代中国特色社会主义思想进行了阐述。习近平新时代中国特色社会主义思想,明确坚持和发展中国特色社会主义,总任务是实现社会主义现代化和中华民族伟大复兴,在全面建成小康社会的基础上,分两步走在本世纪中叶建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国;明确新时代我国社会主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾,必须坚持以人民为中心的发展思想,不断促进人的全面发展、全体人民共同富裕;明确中国特色社会主义事业总体布局是“五位一体”、战略布局是“四个全面”,强调坚定道路自信、理论自信、制度自信、文化自信;明确全面深化改革总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化;明确全面推进依法治国总目标是建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家;明确党在新时代的强军目标是建设一支听党指挥、能打胜仗、作风优良的人民军队,把人民军队建设成为世界一流军队;明确中国特色大国外交要推动构建新型国际关系,推动构建人类命运共同体;明确中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导,中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导,党是最高政治领导力量,提出新时代党的建设总要求,突出政治建设在党的建设中的重要地位。

党的十九大精神是今后五年及更长时间党和国家工作的行动指南,也是当前和今后一个时期加强财政研究工作的重要遵循。要将财政学会建设成为符合新时代中国特色社会主义发展需要的新型财政智库,我们必须要学懂弄通做实党的十九大精神,紧紧抓住关系实现两个百年目标的重大战略问题,切实树立问题导向,厘清症结和来龙去脉,提出针对性强、有价值的研究建议,更好地服务决策需要。财政学会要做“智囊团”、“参谋部”,避免成为“清谈社”。这样才能找准定位,发挥应有作用。下面,我接着以事权和支出责任划分为例,与大家分享一些研究体会,也希望能为大家今后的工作提供一些启发。

 

二、事权改革症结

事权与支出责任划分是多年来理顺政府间财政关系的焦点和难点问题。之所以难,重要原因是关系国家治理模式和高阶法律甚至宪法确定的问题。从历史发展看,建国初我们实行“一边倒”政策,国家治理模式具有明显的“苏联烙印”。“五四宪法”作为我国现行宪法的基础,实体部分很大程度上借鉴了苏联1936年宪法(斯大林宪法)。比如,苏联宪法规定,苏联部长会议作为国家管理机关,其职权按照行政隶属关系,并根据计划管理需要设置;各加盟共和国和各行政区域自身没有经济决策自主权,都需要接受苏联部长会议的统一指导和管理。这种以中央计划管理经济、统一分配资源的行政机构设置模式,被照搬移入“五四宪法”。实际执行中,按照计划体制要求,国家通过计划指标控制经济运行,中央制定计划后,按照行政隶属关系层层分解,从中央、地方到企业的职能高度一致,都是生产和公共职能的统一体,都是计划分解落实的载体,形成了典型的行政性分权模式。长此以往,加上传统官僚文化的作用,政府间事权划分的体制模式逐渐定型:中央国家机构的主责是立政策、定标准,然后政府间逐级发号施令、层层转发文件,千针万线走到基层,主要由基层政府负责事权的具体执行。这样一种机关化的政府间关系体现出强烈的行政命令色彩,同一项事务多级政府均不同程度参与其中,责任主体不明确,执行效率不高,形成的体制惯性影响延续至今。

改革开放后,计划体制开始松动,我们也逐步认识到明确政府间事权划分的重要性。1993年党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,首次明确提出要“合理划分中央与地方经济管理权限,调动中央和地方两个积极性”,“把现行财政包干制改为在合理划分中央与地方事权基础上的分税制”。此后,在事权划分方面做了一些有益的探索。比如,1994年分税制改革时,实行国税、地税分设,由新组建的国税系统负责中央税种和必要的共享税种的征管,这是中央事权实体化的起点,多年来成效明显;1998年改革人民银行管理体制,撤销人民银行省级分行,设立跨区域分行,避免地方利益对国家金融宏观调控的干扰;1999年调整煤矿安全监管体制,实行全国垂直管理,人财物统一由中央负责,增强了监管有效性和一致性。这一时期的改革也有反复。比如,1998年机构改革时,将食品药品监管、工商行政管理由分级管理改为省以下垂直管理,后因强化地方主体责任的需要,又分别于2008年、2011年恢复为分级管理,反映出事权调整缺乏明确统一的标准,多是因危机事件或矛盾积重难返而触发。

需要强调的是,上述这些改革大多没有宪法层面,甚至法律层面的支撑。1982年和以后多次修订的宪法,以“五四宪法”为基础做了与时俱进的修改,但中央地方事权划分方面仍是沿用计划经济的做法,与社会主义市场经济已高度不契合。党的十八大吹响了全面深化改革的号角,特别是十八届三中全会明确提出建立事权与支出责任相适应的制度,适度加强中央事权,提出了事权改革的基本方向。五年来,改革多点开花,取得了一些进展,特别是在职能配置的实体化方面进展明显,中央事权有所加强。但在上述领域之外,事权改革要么尚未触及,要么刚刚破题,政府间事权划分不清晰、不合理的问题没有得到彻底解决,尚未形成符合国家治理体系现代化要求的基本框架。症结在于,受传统计划体制影响,各级政府职能配置天然缺乏清晰分工的理念,“机关化”特征显著。上级政府惯于通过行政命令方式管控下级政府,约束下级政府按上级偏好履行事权,而非由各级政府根据事权属性,通过建立本级的机构队伍,采用“实体化”的方式直接承担相关事权,从而导致政府间权责边界模糊,共同事务较多,行政效率偏低。特别是中央事权履行的实体化不到位,与单一制大国的基本要求不尽吻合。从中央政府公务员占全国总量的比例看,OECD成员国平均为41%,联邦制的美国约17%,实施分权化改革后的日本也有15%,均远高于我国6%的中央公务员占比水平。从中央支出占全国支出比重看,2016年我国一般公共预算中央本级支出只占全国支出的15.1%,如果再加上基金预算,中央本级支出占比进一步下降到约11%,主要是政府性基金和社保基金支出都有约4万亿元,其中中央支出的比例更小。而OECD国家平均约46%,主要国家大体情况是,英国70%、美国55%、日本40%。

 

三、相关国际经验

事权和支出责任划分具有国家治理的属性,有基本的规则和经验可循。美国是联邦制国家的典型代表,俄罗斯是在破除苏联计划体制的影响下走向现代国家,日本是单一制国家且与我国文化相近。上述三个国家的事权划分特别是改革调整的主要做法,可从不同角度为我们提供借鉴。

(一)美国

美国政府间事权划分的主要依据是美国宪法。《美利坚合众国宪法》第1条规定,联邦专属事权包括联邦财政权、州际通商管理权、国防权等18项,同时明确了禁止联邦和州政府享有的事权。如联邦对各州之间贸易不得征税,在通商政策上不得给予任何一州特权。禁止州政府从事的事务主要包括州际征税、缔结条约、货币、国防等。在上述规定基础上,联邦宪法第10修正案规定:“本宪法未授予合众国也未禁止各州行使的权力,分别由各州或由人民保留”。因此,从法理上看,美国宪法通过列举联邦专属事权,将联邦政府权力限定在一个较小的范围,为州政府保留了相对宽泛的事权空间,也革除了联邦政府干预州政府事务的法律依据,保持了地方的独立自主。同时宪法也体现了灵活性,为联邦政府保留了援引“必需及适当”规定的机会,使其可以根据经济社会发展的客观需要扩大权限。联邦权力扩张的宪法基础主要来自于“州际贸易条款”、“财政权力条款”和“基本人权保障条款”。美国进步时代以来的联邦权力扩张,也印证了这一点。此外,法律层面并未明确美国联邦和州政府的共同事务或委托事务,实践中一些需要各级政府合作的事务,如高等级道路建设维护、非英语少数民族义务教育等,多由联邦政府通过专项转移支付的方式对具体承担的州和地方政府予以补助。

从根源上看,美国的政府间事权划分来源于其建国理念与固有的价值遵循。权力分立与制衡,是美国政治结构建构的基本原则。美国作为典型的联邦制国家,联邦政府和州政府的权力来源不同,彼此不存在隶属或领导关系,天然具备清晰划分事权的优势。实践中,属于联邦政府的事务由联邦政府所属的机构和人员直接组织实施,州或地方政府事务由本级机构负责,政府间职能配置完全实体化,并形成了稳定高效的分工合作关系。比如,对于社会保险等关系劳动力市场统一的事务,属于联邦政府直接组织实施的联邦事权。法律规定社保缴费为工资的12.4%,医保缴费为2.9%,合计按15.3%的税率征收工薪税(Payroll Tax),由联邦税务机构(IRS)征收。从联邦政府实际征管情况看,实缴额与应缴额的差额为零,远高于我国职工养老保险部分大于30%的差额比例。

(二)俄罗斯

苏联的1936年宪法采用“中央列举、地方概括”的方式,明确了苏联联盟应承担的24项职责,并规定加盟共和国享有24项职责外的所有权力。同时,宪法赋予了苏联中央政府最高领导机关的地位,明确“苏联部长会议发布的决议和命令,在苏联境内都必须执行”,苏联部长会议“统一并指导全联盟的各部、联盟兼共和国的各部长和部长会议所属其他各机关的工作;通过各加盟共和国部长会议实现对各经济行政区的国民经济委员会的领导”。另一方面,对各加盟共和国在国家纵向权力配置的从属地位做了规定,比如“加盟共和国部长会议根据并且为了执行苏联和本加盟共和国的现行法律和苏联部长会议的决议和命令,发布决议和命令,并且检查这些决议和命令的执行情况”。在上述安排下,苏联政府间职能配置呈现明显的机关化特征,大量中央事权交由地方执行,同时中央政府又通过行政命令方式大量介入地方事务,形成“上下一般粗”、“你中有我,我中有你”的局面。这也契合了高度集中的计划经济体制的要求。

苏联解体后,1993年颁布的俄罗斯联邦宪法,按照规范化、实体化的原则,重构了政府间事权划分。一是明确规定,“划分俄罗斯联邦国家权力机关和俄罗斯联邦主体国家权力机关的管辖范围和权限,由本宪法和有关划分管辖范围与权限的联邦条约和其他条约予以实现”,奠定了事权划分和调整的法律基础。实践中,宪法和作为联邦法的《俄罗斯联邦与联邦主体职权划分原则与办法》明确了事权划分的原则、大体范围以及调解程序与争议解决办法等。在此基础上,联邦与各联邦主体分别签订条约或补充协议,对各自职责范围进行细化。二是在沿袭“中央列举、地方概括”的事权划分模式基础上,明确列示了18项联邦政府专属事务,并规定这些事务须由联邦政府自行管辖,不经法定授权不能委托或转让给联邦主体,从宪法层面推动联邦政府实体化。另外,对于自然生态保护、社会保障、司法公证等领域部分共同事务,宪法规定:“在俄罗斯联邦管辖和俄罗斯联邦权限范围内,根据俄罗斯联邦和俄罗斯联邦各主体共同管辖的对象,联邦执行权力机关和俄罗斯联邦各主体执行权力机关在俄罗斯联邦组建统一的执行权力体系”,即将这些共同事务的执行交由归属联邦政府的组织机构,进一步加强了联邦职能的实体化。

(三)日本

日本与我国文化相近,也具有浓厚的官僚传统。二战后由美国主导制定的昭和宪法,赋予地方自治的主体地位,配套出台的《地方自治法》对地方政府权限及中央和地方事权也做了较为明确的划分。但受传统体制影响,战后日本中央和地方政府的职能配置仍具有明显的机关化色彩,主要体现在中央政府通过机关委任事务制度,大量介入地方政府事务。机关委任事务制度起源于明治时期,二战后又得到扩展。《地方自治法》列举了中央委托地方的600余项事务。这些事务传统上归于中央事权(实际上大量应属于地方事务或中央地方共同事务),通过专门立法等方式,中央政府将事权委托地方执行,但中央保留最终决策权,地方在具体执行时也必须接受中央的指导和监督,地方议会不得干预。据统计,都道府县事务的80%、市町村事务的40%,属于中央政府委托的机关委任事务。在委托事务的实际执行中,中央政府各部门频频行使监督权,对地方进行广泛具体的行政指导,甚至基层车站的迁建都需要报中央部门审批,导致机关委任事务制度被视为日本中央集权型行政体系的典型。

针对上述体制弊端,1990年代末日本开始推行地方分权改革,修改了《地方自治法》等475部法律,并颁布《地方分权一览法》,为理顺中央地方事权奠定了基础。改革的核心内容是废除机关委任事务制度,按照事权属性将600余项机关委任事务重新配置。其中,约300项划归地方政府,改为地方自治事务,以扩大地方政府自主权;约250项改为法定委托地方事务,并明确中央的干预限于“改善劝告”或“代理执行”;其余约50项改为中央事务,由中央政府机构自行实施。同时,修改后的《地方自治法》明确了中央干预地方的标准方法和程序规则,设定了中央政府与都道府县、市町村三级政府间发生纠纷时的准司法性纠纷处理制度,将各级政府独立平等的实体地位加以法律化。分权改革后,由于中央委托地方事务和中央地方共同事务大幅减少,政府间事权划分进一步明晰,行政效率明显提高。部分中央事权实体化后,也进一步提升了中央支出比重。改革前,日本中央与地方政府的收入划分是“七分集权、三分自治”,支出比例恰好倒过来,中央占三成,地方七成。改革之后,中央政府支出比例反而提高到42%,收入比例大致60%,差额用于对地方的一般性转移支付以及合作事务与委托事务的专项补助。另外,改革也节减了行政成本。比如,撤销了1960年设立的专司中央和地方事务协调管理的自治省,改由总务省负责少量必要的协调工作。

 

四、下一步改革方向

事权与支出责任划分改革已经成为我们实现两个百年宏伟目标征程中不可回避的重点问题。道理很简单,十八届三中全会明确财政是国家治理的基础和重要支柱,十九大提出的宏伟目标包含实现国家治理体系和治理能力现代化。而财政事权和支出责任划分是财政改革最难啃的硬骨头。针对改革的症结所在,立足国情并参考相关国家的有益经验,建议以“实体化”、“法制化”、“高阶化”为重点,着力推进改革。

(一)通过实体化方式加强中央事权

我国作为单一制社会主义大国,必须坚持统一领导,适度加强中央事权。按照事权属性,涉及国家主权、经济总量平衡和区域协调发展、全域要素流动等领域的事务,必须要完整集中到中央,以加强国家的统一管理,确保法制统一、政令统一、市场统一,维护和巩固中央权威。为避免在事权履行过程中因“中央发令、地方执行”导致的权利不清、责任不明、推诿扯皮、效率低下等问题,要通过实体化方式,改组或设立专门的机构和人员队伍,负责具体事务的执行。特别是在国防、外交、国家安全、职工社会保险等关系全国统一市场、海域和海洋使用管理、食品药品安全、生态环境安全、跨区域司法管理等领域,在维护中央决策权的同时,要重点强化中央的执法权,合理配置机构,增强执法一致性,提高行政效能。按此调整后,不仅强化了中央事权,还可以明显压缩中央和地方共同事务以及委托事务数量,降低清晰划分中央地方事权的难度。省以下的事权调整也应遵循实体化的原则,同时深化行政执法体制改革,按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则,推进综合执法,合理配置执法力量。通过上述努力,推动从“计划经济分权制”向“市场经济分权制”转变,最终形成“原则上谁的事权就由谁的队伍(含派出机构)执行”的实体化职能配置模式,从而建立决策和执行相统一、权利和责任相一致、事权和支出责任相适应的体制机制。

(二)推动事权划分和调整规范化、法律化

习近平总书记指出,“科学立法是处理改革和法治关系的重要环节。要实现立法和改革决策相衔接,做到重大改革于法有据、立法主动适应改革发展需要。在研究改革方案和改革措施时,要同步考虑改革涉及的立法问题,及时提出立法需求和立法建议。实践证明行之有效的,要及时上升为法律。实践条件还不成熟、需要先行先试的,要按照法定程序作出授权”。我国政府间事权划分的法律基础薄弱,宪法仅规定“中央和地方的国家机构职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则”,并授权国务院规定中央和省级政府的职权划分。实践中多以文件形式加以界定,讨价还价、相互博弈、上收下放频繁,缺乏必要的法律权威和约束力。建国初具有代行宪法性质的《共同纲领》第十六条规定,“中央与地方政府间职权的划分应按照各项事务的性质,由中央人民政府委员会以法令的形式加以规定,使之既有利于国家统一,又利于因地制宜”,第四十条更进一步要求“划分中央和地方财政范围”。新的历史时期,应当继承和发展这一科学规定。按照十八届四中全会提出的“推进各级政府事权规范化、法律化,完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度”的要求,建议在宪法中明确事权划分原则,对中央事权、地方事权、共同事权和委托事权等形态做出原则规定,并以此为指导,通过立改废等多种形式,在各相关单行法律中具体规定该领域的事权划分,以法律的权威性保证事权划分的稳定性和连续性。另外,以立法形式,规范上级政府对下级政府事务的干预方式,并明确纠纷协调和仲裁救济办法。比如,明确在行政法规与地方性法规不一致时,由全国人大常委会以事权划分为依据确定两者的适用问题。

(三)提升改革的组织和决策层次

事权改革作为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容,涉及政府与市场、政府与社会、中央与地方关系,涵盖政治、经济、社会、文化和生态文明各个领域,是一项复杂的系统性工程。具体操作又牵扯中央与地方、部门之间的利益调整,以及相关的人财物划转,十分复杂且比较敏感,不仅需要缜密谋划、稳妥推进,也要求各方面凝聚共识,自觉服从大局。更为重要的是,需要提高决策层次,发挥党中央“总揽全局、协调各方”的核心作用,自上而下推动改革取得决定性进展。十八届三中全会以来进展明显的司法、环保、外交等领域的事权改革,无一例外不是在党中央、习总书记亲自主持下实施出台的。因此,推动事权和支出责任划分改革取得决定性进展,必须提升改革的组织和决策层次,加强高层推动。仅从这一角度看,十九大报告提出成立全面依法治国领导小组非常必要,正当其时,体现了以习近平同志为核心的党中央强烈的担当精神和改革勇气。需要强调的是,虽然事权改革本质上属于更高阶的问题,但丝毫没有削弱财政研究人员的责任。财政学会的同志们要怀有“以天下为己任”的情怀,以更宽阔的视野,潜心研究,问题导向,加强调研,提出有价值的研究成果。

总之,推进事权和支出责任划分改革,必须提高认识,将其置于国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分统筹谋划,并把握好以下三方面关系的处理。一是同“姓资姓社”的关系。改革涉及多年传承积淀的行政体制机制调整,特别是宪法和相关法律的修订,但本质上属于现代国家治理的问题,绝大部分与基本的政治制度和意识形态无关,而是反映了计划经济的政府间事权划分与不同形态的市场经济政府间事权划分的本质区别,是“姓计姓市”问题。而我国建国以来的历史和国际比较经验都表明,国家治理体系的现代化,只能以市场经济制度为基础。二是同“四个意识”的关系。我们建设符合社会主义市场经济要求的现代国家治理体系,必然面对地方、部门和社会各方面的不同利益诉求。调适这些差别化甚至矛盾对立的利益关系,引导各方面讲政治、讲大局,加强“四个意识”是重要基础,但绝不能代替制度建设。要通过制度建设,形成有效的激励约束机制,积聚改革合力,实现总体利益最大化。如同全面从严治党的路径,“不想腐”是思想基础,但也离不开扎紧制度笼子,构建“不敢腐、不能腐”的体制机制。三是同“两个积极性”的关系。我国作为地区间差异巨大的大国,统一领导、因地制宜,调动中央和地方两个积极性一直是我们治国理政的基本理念。但在计划经济时期,始终没有做到,处于“放乱收死”的循环之中。改革开放之后,开始走出这个循环,初期特区的“放”,造成一定程度的“乱”,在“收”的时候收回了不可持续、不可推广的政策,将“可复制、可推广”的经验,“放”到了全国适用。十八届三中全会之后建立的“自贸试验区”,汲取了早期经验,一开始就明确不是“政策洼地”,而是“可复制、可推广经验的改革试验高地”,但在总体上还没有实现事权清晰划分基础上的调动“两个积极性”。在本文国际比较的三个国家当中,美国幅员与我们接近,地区间人口、种族、文化、经济水平等方面也有较大差异,但建国以来国家治理模式保持稳定基础上的逐步演进,各级政府间的分工合作总体上清晰有效,其内在的事权划分制度架构具有参考意义。习近平总书记强调中国的改革发展要借鉴一切人类文明成果,但也绝不照抄照搬。如何立足国情并汲取他国经验,克服传统路径依赖,探索出调动两个积极性的合理有效方式,值得我们认真思考。

需要强调的是,上述关于事权改革的看法是一些前瞻性的考虑,相关建议也不见得立即就能付诸实施。作为问题提出来,希望给大家提供一些参考,共同推动事权改革取得进展。

(责任编辑:张怀文)

 

【作者简介】

楼继伟,全国社会保障基金理事会理事长,中国财政学会会长。


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