法大财税法前沿论坛第7期：养路费存废之争事件专题研讨会

2006年12月21日晚6：30－10：00，在中国政法大学学院路校区图书馆贵宾厅，中国政法大学财税金融法研究所、中国政法大学研究生财税法研究会联合中国律师观察网，以“中国法治之路的困惑与进路——养路费存废之争事件专题研讨会”为主题，成功举办了第七期“法大财税法前沿论坛”。本次论坛的主讲嘉宾有国家行政学院公共行政教研室主任竹立家教授，中国政法大学法学院王成栋教授，中国政法大学民商经济法学院施正文教授，首次挑战养路费合法性的中国青年政治学院周泽教授，就养路费征收违法向北京市宣武区人民法院起诉北京市路政局的北京广言律师事务所合伙人宋成军律师，北京市京鼎律师事务所主任张星水律师。另外，参加会议的嘉宾和学者还有《中国行政管理》杂志社副社长张安定博士，中国艺术研究院张耀杰研究员，中国政法大学中美法学院崔威教授，中国政法大学民商经济法学院陈玲教授，中国政法大学民商经济法学院翟继光老师，中国公益诉讼先驱者、福建省龙岩市海平面法律服务所主任邱建东律师，北京市郝劲松公益法律研究中心主任赦劲松律师。出席论坛的首都新闻工作者有《中国税务报》主任记者蔺红，《法制日报》记者陈晶晶，《中国青年报》记者李莉，《财经时报》记者杨纯，《财会信报》编辑戴明祥，《中国经济体制改革》杂志社记者余琴。论坛由青年学者、中国律师观察中心主任赵国君先生主持。

研讨会首先由周泽教授对养路费事件的来龙去脉和争议的主要法律问题进行了介绍。周泽教授是在看到媒体对天价养路费滞纳金事件的报道后，应有关方面的要求对该事件进行了专门评论。他在研究相关法律规定后，发现有关养路费以及滞纳金的征收既不合法又不合理。周泽教授认为，虽然1987国务院制定的《公路管理条例》、1997年全国人大常委会制定的《公路法》中规定了征收养路费，但根据1999年修改后的《公路法》第36条关于“国家采用依法征税的办法筹集公路养护资金，具体实施办法和步骤由国务院规定”的规定，继续征收养路费构成违法。另外，也违背了《立法法》关于“对非国有财产的征收”必须由法律来规定。此外征收养路费业还存在是否合理的问题，因为在购买汽车、使用汽车的过程中已经交了很多税，公路是公共基础设施，本应由财政来解决。周泽教授据此向全国人大递送了法规审查建议书。前不久，周泽教授还就汽车外挂被处罚代理起诉了山东省交通厅。周泽教授认为，养路费事件具有很大的意义：一是唤醒沉睡中的法律；二是增强了公民法律意识；三是促进了依法行政的意识；四是直接维护了公民的权益。

宋成军律师介绍了他以车主身份向北京市宣武区人民法院起诉北京市路政局养路费违法征收的情况，特别是在案件受理、开庭审理中的一些程序性问题、法律问题。如北京市路政局作为被告是否适格的问题，被告对养路费征收的举证责任问题，与养路费征收有关的五个法律文件的合法性问题等。宋成军律师还就案件系争所遇到的疑难法律问题，请求与会专家提供法律咨询意见。

在嘉宾点评阶段，竹立家教授主要从人治还是法治、中国政治体制改革应遵循怎样的进的角度谈了他的看法。他认为，中国行政机关仍然依靠大量制发各种“文件”来实施行政活动，而“文件”显然不是法律的一般形式，与依法治国的要求相违背；现今社会出现了大量权力泛化的现象，客观上是由于公权侵犯私权的结果；中国改革的下一步是政治体制改革，但我们必须采取渐进式的改革方式，而养路费存废问题就是一个很好的契机。

王成栋教授认为，养路费征收主要涉及到以下几个问题：第一，养路费的合法性问题。如果说1999年以前征收养路费是合法的，1999年以后征收养路费就没有合法依据了。而且2000年立法法出台以后，国务院制定征收相关费用的规定更是失去了其合法性。养路费问题合法与否为何存有争议源于立法漏洞以及人大授权的不规范。第二，费、税到底有多大区别。费是财政收入的一种形式，其特征是以谁受益谁付费作为其原则，公路除了私人投资的以外，绝大部分是由财政支出建设的，所以养路费不能算是一项特别支出，因此不能由特定群体为此支付费用。第三，人大法工委与国务院法制办的回应是否有效。从法律角度讲，法工委、法制办的负责人都无权以个人名义对外行使公权力。养路费征收问题，反映了中国政府存在民争利的问题。

中国政法大学财税金融法研究所副所长、中国政法大学研究生财税法研究会总顾问施正文教授从三个方面发表了对养路费征收问题的看法。首先是养路费征收合法性的问题。他认为在《立法法》第八条法律保留事项的规定中，“对非国有财产的征收”是指对私人财产的国有化，属于公共征收，这同样体现在《宪法》第13条对征收的规定。而税收和收费属于行政征收，所以《立法法》并没有确立收费要有法律来规定的收费法定原则，故不能以此作为养路费征收违法的法律依据。养路费存废争议事件的关键是如何解释《公路法》第36条，依照文义解释的方法，认为立法者在此表达了这样三个立法意思：一是对公路养护资金的筹集应该采取征税的方法，即要实行费改税；二是开征燃油税的具体办法授权国务院来制定；三是何时开征燃油税也由国务院决定。由于全国人大常委会在1985年已经授权国务院可以对税收事项制定条例，因此，即使第36条不对开征燃油税的实施办法作出授权也不影响国务院行使该项权力。所以，第36条的关键是第一和第三个立法意思，而实行费改税是该条主要的立法意图。由于开征燃油税的具体步骤授权国务院规定，因此，本条属于附停止条件的立法行为，在国务院出台具体办法之前，该条并未生效，原来有关养路费征收规定继续有效。但从条文用语、立法宗旨、立法背景和立法习惯来看，国务院应当在合理期限内出台征税办法。而这个合理期限一般认为最长不超过五年，在该期限内国务院有裁量开征的权力，超过五年之后仍然未出台相关办法且未向人大履行说明理由的义务就构成违法，并且有关部门负责人以“国际市场原油价值不稳”作为推迟开征的理由并不充分，因此，从2004年11月1日开始，继续征收养路费的行为是就是违法的。其次是征收养路费滞纳金的合法性与合理性问题。认为征收滞纳金的合法性同样取决于对公路法第36条的解释以及对滞纳金法律性质的认识。滞纳金的征收应以补偿性为主，以惩罚性为辅，而之前关于滞纳金的征收比率相当于银行年利率365％，比税收滞纳金的利率高20倍，惩罚性质十分突出，违背了比例原则。最后关于开征燃油税的目的问题，认为开征燃油税一方面可以减轻车主负担，另一方面对于节约能源和环境保护大有裨益，利大于弊。我国开征燃油税在技术方面不存在根本障碍，主要阻力是部门利益和中央与地方关系的调整问题。

随后张星水律师、邱正东律师、郝劲松律师等特邀嘉宾也发表了他们的意见和看法。

在与广大师生进行充分的交流以后，施正文教授代表主办方对研讨会进行了精彩总结。施教授指出，首先，养路费征收的合法性危机，表明养路费的存废与燃油税的开征是涉及公共权力与财产权之间关系的重大公共政策问题，应当广泛听取社会各界的意见，以保证其合法性和公平性，因此，他建议和呼吁国务院应当就养路费的存废和燃油税的开征问题举行一次立法听证会，然后再向全国人大常委会书面说明燃油税开征与否及具体时限的理由，以切实履行《公路法》第36条的规定。施教授的倡议得到与会嘉宾和师生的热烈响应，成为本次研讨会取得的一项重要成果。第二，养路费事件在中国的法治进程中具有特殊的意义，他有助于完善我国的人大制度。第三，法大财税法前沿论坛将与大家一起，秉承“关注民生，跟踪前沿”的宗旨，努力推动中国的法治国家建设进程。

至此，历时三个半小时的专题研讨会在与会嘉宾与师生对行政收费改革和我国民主法治建设的憧憬与希望的掌声中落下帷幕。此次论坛从真实案例出发，汇集了财税法、宪法、行政法、公共行政等专业的理论界和实务界的精英人士，研讨深入，气氛热烈，效果显著，取得了圆满成功！ 

供稿人：孙伟伟，中国政法大学研究生财税法研究会会长。