巴西电子发票实践与我国深化税收征管体制改革对策

内容提要：本文介绍了巴西推行电子发票及税收管理的情况，针对我国目前在发票管理使用以及相关的税收信息共享、纳税信用建设、征管体制机制等方面存在的一些突出问题，探讨了深化我国征管体制改革的对策。

关键词：巴西  电子发票  税收管理  征管体制

一、巴西推行电子发票及税收管理的情况

（一）推行电子发票的基本情况

电子发票是在信息化发展的大背景下，政府推广使用的网络发票管理系统，其采用全国统一的发票代码和号码，采用统一的数字防伪技术和统一的电子税务局签名机制。2003年12月巴西通过宪法补充条款规定了纳税人附属申报义务，即记账和纳税申报电子化，2007年正式颁布了公共数字记账系统(Sistema Público de Escrituraça˜o Digital,SPED)，其中包括NF-e(电子发票)、SPED-FISCAL(税务)、SPED-Contribuiço˜es(社会贡献费)、SPED-Contábil（会计）、E-Lalur（实际利润电子申报）和E-Social（电子薪资/社保金）等一系列的体系。企业需要通过网络，将上述文件上传到税务局的服务器。税务机关通过电子发票系统和电子记账系统以及电子申报机制，合法有效地采集纳税人的会计核算信息、商品交易信息等，提高纳税效率没，降低纳税成本。

（二）推行电子发票的基本方法

巴西联邦税务局采取分步骤、分行业的方法推行电子发票。首先将法人之间开具的纸质发票全部取消，一律实行电子发票；接着规定跨州之间的商品流动，给政府部门提供商品和服务的，都要开具电子发票。目前除直接面对一般消费者的商品外，其他所有经营业务都要开具电子发票。联邦税务局将SPED相关系统免费提供给纳税人使用，且不收取任何维护费用，要求纳税人在相关的交易中，必须使用电子发票。

（三）应用电子发票的基本流程

电子发票的运作流程大体可分为七步，具体流程见图1。第一步，需要开具电子发票的销货企业，首先生成一份XML格式的电子发票，包含与销售的货物或服务相关的涉税信息，并进行电子签名授权，然后将该文件通过互联网加密通讯的方式，提交该企业所在地税务机关数据中心验证。

第二步，接受请求的数据中心对文件信息验证无误的，将会给销货企业返回开具授权协议。没有该授权，则无法进行货物的销售及运输。值得注意的是，这里的验证虽然由税务机关在各地的数据中心完成，但是遵循全国统一的工作要求与流程。

第三步，各地数据中心在验证通过、进行授权的同时，会及时将相应电子文件传输至联邦税务局。联邦税务局是全国统一的电子文件存储数据库。

第四步，在授权完成后，销货企业将出具一份打印的电子发票辅助文件交给货物运输者。该文件以图形的形式打印纸上，主要信息是128-c编码加密的电子发票读取码。该文件作为运输者运送通行的凭证，可以被路政机关和购货企业读取。拥有该文件货物运输才正式启动。

第五步，销货企业通过过互联网将税务机关验证授权的电子发票文件发送购货企业。

第六步，运输者将货物和辅助文件交付购货企业，完成运输。

第七步，购货企业在接到货物及辅助文件后，必须使用辅助文件上的读取码，将电子发票通过互联网向税务机关认证，以确定发票真伪并获得授权，完成整个货物及发票流转。所有电子发票统一存放以便税务审计，较好地实现了以票控税目的。

图1：电子发票运作流程图

（四）保障电子信息采集的主要措施

众所周知，发票不仅是记载商品或劳务销售额的收支凭证，增值税专用发票还是记录购货方进项税额和销货方纳税义务的主要凭据，是据以抵扣税款和出口退税的依据。从税务部门来讲，发票是实施税源监控管理的重要手段。在巴西，税务部门基本实现了对纳税人生产经营信息的全部监控，这主要得益于巴西政府通过立法保障了政府相关部门可以获得纳税人的经营信息和第三方涉税信息。巴西明确规定，通过税卡来获取纳税人涉税信息。该税卡实行全国统一规范和终身使用，税卡信息包括个人姓名、出生日期、出生地址、居住地址、联系方式、家庭信息和国籍等，也包括法人的相关信息数据。巴西要求法人和个人在银行开户、交易支付、个人消费等各个领域使用税卡，基本实现了个人和法人涉税信息。

二、我国税收征管体制改革存在的问题

（一）发票管理中存在的问题

一是发票监管难度加大。首先，管理难度加大。全面营改增后，增值税纳税人数量大幅增加，增值税发票的用票量特别是代开发票量剧增，涉税数据呈现几何式增长，给税务部门的管理服务能力和数据处理能力带来了巨大挑战。其次，打击难度加大。全面营改增后增值税税率和增值税纳税人经营结构趋于复杂，给虚开虚抵发票造成了可乘之机。此类案件处于频发高发态势，而且具有团伙专业化、行为风暴化、手段隐蔽化的特点，加大了公安机关和税务机关打击涉税违法犯罪行为的难度。最后，核查难度加大。受税务部门管辖权限和检查权限限制，在传统发票信息分散存在的情况下，税务机关面对海量非链条式数据，缺乏有效比对核查手段，形成以地域和行业为分割的发票信息孤岛。

二是税务内控机制有待进一步加强。表现在“三个不足”：1.认识不足。存在把以票控税和信息管税割裂的认识，忽视了发票信息的重要作用，没能充分发挥发票基础数据的重要作用。2.制度不足。无论是《税收征管法》还是《发票管理办法》等，对发票信息的规范管理没有明确规定，对配合发票检查和数据采集缺乏有效支持，对发票违法行为的处罚标准过于简单，自由裁量权较大，处罚力度总体偏低，不能对发票违法行为造成震慑。3.管理不足。不够重视发票管理手段的现代化建设，主要还是采取传统流程管理发票，无法适应目前“量变”对“质变”的要求，发票管理疲于应付导致风险不断增大。

三是综合治理水平不高。表现在：1.缺乏技术支撑。目前包括发票信息在内的涉税信息申报采集主要通过纳税人的人工编辑或者数据转换等方式实现，数据质量不高，亟需能与目前各种主流企业财务管理系统接口的涉税信息采集系统。2.缺乏维权意识。广大作为受票终端的消费者，缺乏索取发票保障个人权益的意识，面对经营者拒开发票的行为，消费者缺乏举报维权意识，举报维权的行为有限。

（二）涉税信息共享方面存在的问题

一是涉税信息共享范围不能满足征管需求。当前的涉税信息共享主要局限于与纳税人基础信息、货物和劳务税种信息关联密切的工商、质监、房管等信息，而与自然人信息和财产行为税信息关联密切的银行、保险、金融、社保、教育等信息的共享缺乏有效手段。部门信息共享以纳税人户籍信息交换为主，深层次、大数据的交换和适时比对分析还没有完全做到。

二是部门信息共享的法律约束不足。在涉税信息共享机制建设中，尚未有立法强制约束和追究责任的规定，部门协调成为工作中的主要手段，但往往是税务机关“一厢情愿”地沟通和协调，即使是已实现信息共享的部门，也存在着人为操作和敷衍塞责的问题，形成“垃圾数据”，造成资源浪费。

三是地方税收保障机制不够完善，影响信息共享效果。地方税收保障机制尚未完全建立，各地信息共享的程度和效果差异很大，纳税人在不同地域感受到不同的税收待遇，造成了税收权利义务的不公平。

四是涉税数据质量不高影响信息分析利用，第三方涉税信息的质量认定缺乏手段，数据质量的责任追究尚无有效措施，导致涉税信息的获取渠道不规范、数据格式不统一、标准化水平低、信息质量不高。

（三）征管资源配置方面存在的问题

一是机构设置不能适应一线管理服务需要。由于当前对县级税务机构的职能定位为全职能单位，与省级、市级税务机构的职能高度重合一致，上下职责一般粗，严重削弱了本来就人少事多的基层一线的征管服务能力。

二是征管职责不能适应风险管理的需要。随着全面营改增的深入落地、“金税三期”的全面推广运行、“互联网+税务”、”各种措施的探索推行，税收风险管理已经成为税收征管的核心，但是省、市税务机构按照税种为主要分类标准确定的征管职责，县以下税务机构按照片区为主要分类标准确定的征管职责，将有限的管理资源分散到不同领域和地域，征管职责的调整优化亟待推进。三是人力资源配置不能适应征管质效提升。国地税职责的调整带来征管资源的不匹配，基层税务机关人员缠身于繁琐复杂的非业务工作和重复不断的统计报送工作，亟需在强化征管资源配置的基础上，培养专业化管理团队，探索开展纳税人（税源）分类分级管理。

（四）纳税信用建设方面存在的问题

一是纳税失信问题长期存在。由于税收违法成本偏低，税收信用在社会信用体系中尚未发挥重要作用，部分纳税人滋生偷逃税款的侥幸心理，造成税款的流失。

二是信用建设立法层次不高。缺乏社会信用法律法规的有效支撑，社会信用的正面引导和负面控制作用得不到有效发挥，亟需进一步加快社会信用法制建设。

三是激励和惩戒机制尚未完善。国家对信用建设的重视程度还不够，缺乏守信激励和失信惩戒的有效手段和长效机制，“守信者一路绿灯、失信者寸步难行”的良好氛围尚未形成。

四是信用信息共享共用不畅，市场主体和公民个人的信用信息散见于金融保险等服务机构、公检法等司法部门、工商税务质检等行政部门，各类信用资源各自独立存在并分别发挥有限作用，政府各部门对市场主体和个人信用信息的应用处于各自为政的初步探索阶段。比如对纳税人偷逃税款的失信记录，仅仅局限于根据税收法律法规给予惩戒，缺乏社会综合治理手段。

三、以推行电子发票撬动税收征管改革的主要对策

（一）着力推行电子发票，实现财务信息共享全面推行发票电子化，对强化政府监管、保护消费者权益都有着积极的意义。实施电子发票管理是税源管理的基础和关键，也是遏制和杜绝发票虚开和利用发票进行骗税、逃税的重要措施，更是深化税收征管改革的重要突破口，同时还是实现信息管税、数据强税战略的必然要求。巴西全国只有一个数据库，根据纳税人的税务登记号充实相关信息，并以此作为纳税依据，建立了一套完整的电子账簿系统。所有纳税人都必须按照税务局提供的电子账簿格式记录经营和纳税数据，特别是纳税人参加招投标、申请贷款等提供的信息必须以电子账簿信息为依据。这一措施既保证数据格式的统一完整，又利用企业之间的信息相互验证，既方便政府部门信息共享，又最大限度避免了做假账现象的发生。我国在推行电子发票过程中，可以采取先试点再推开的办法，逐步达到全国统一规范的目标。具体讲，先选择地区、企业和行业试点，发现问题及时解决，稳妥推行电子发票。在推行电子发票的过程中，巴西税务局一方面坚持在全国使用统一的验证授权标准，另一方面又将电子发票信息在联邦层面统一存储数据，坚持一致性和标准化不打折扣。这样既对全国纳税人提供了统一的办税流程，降低了交易成本，同时又建立了覆盖全国、全行业的标准化商业交易电子信息数据库，为涉税信息共享和利用大数据提升纳税服务和打击逃避税奠定了良好的基础。

（二）聚焦核心业务，着力规范税收征管职责

用实体化的思维调整职责，从税务总局到省局、市局都应赋予税收管理职责。特别是要对县级税务机构进行扁平化改革，打破层级和部门界限，整合内设机构和派出机构，按照业务流程，将其打造成职责相宜的机构，改变行政管理型的组织体系的税收管理碎片化，促使其职能向征管与服务聚焦。具体建议撤销县级税务机关内设机构、事业单位和直属机构，围绕征管和服务两个核心业务，将县级税务机构压缩成一级管理模式，设置纳税服务、税源管控（分税源基础管理和税源风险监控）和政务保障三个中心。一是整合纳服、征管、办税服务厅等部门的服务职能，统一归属到纳税服务中心，承担所有涉税业务，按照前台受理，并分即办事项和限办事项分流业务，限办事项由后台按照分析、处理和办结三个环节，通过一表联责的方式，明晰履职。二是整合征管、税政、收核、信息中心、税务分局（所）和稽查局的税源管理职能，统一归属到税源管控中心，承担由税务机关发起的税源管理职能，负责涉税业务的分析、办理和转办，负责上级和本级推送风险任务的应对。三是整合办公室、人事教育科、监察室、机关党委办公室、信息中心以及原有的税务分局（所）、稽查局的行政后勤职能，统一归属到政务保障中心，为业务工作开展提供保障。四是上收县级税务稽查职能，在地市范围内推行跨行政区的稽查模式，或实行市级一级稽查体制，提高稽查质效，强化执法刚性。

（三）梳理整合业务规范及服务标准

主要是做大服务，做强管理。一是服务前移，把依纳税人申请的事项最大化地移至前台，最大限度简化审批环节，最大限度方便纳税人，最大限度提高工作效率。二是规范标准，从宣传咨询、文明服务、权益维护和应急处置等四个方面细化具体可操作的办税服务厅作业标准，进一步提高服务纳税人的水平和纳税人满意度。三是做强管理，调整税源管理职能，取消税收管理员“保姆式”管理方式，降低税收执法风险，按照税源管理和服务内容，推行事项管理，重点实施事前提醒服务和事中事后监管。四是落实风险管理，适应信息管税要求，按照优化征管资源配置的思路，在税收征管中落实风险管理机制，形成信息采集、风险识别、风险排序、风险应对、评价校正的良性管理闭环。五是实施分级分类管理，因地制宜对纳税人和涉税事项进行科学分类，重点提升复杂事项的管理层级，根据风险等级采取提醒服务、纳税评估、税务稽查等差异化管理策略。

（四）优化资源配置，达到岗责匹配

优化资源配置，一是优化各级税务机关职能，进一步规范各级税务机关和税务机关内部各职能部门的管理职能，将复杂涉税事项、行政管理职能尽量上收和集中，将一般涉税事项、管理服务职能尽量下放和简化。二是优化人员配比，在增加业务人员和减少行政人员的基础上，重点增加实体管理机构业务人员数量，并在人员配备上向基层一线倾斜。三是引入社会化管理。在社会综合治税体系引导下，深化部门涉税合作，鼓励涉税中介健康发展，探索购买相关涉税服务，扩大委托代征范围，探索委托代管业务，不断拓展社会化服务的广度和深度。

（五）强化纳税信用，完善社会信用体系

一是加快《信用法》的制定，实现信用信息共享、共用、共治，夯实社会信用体系建设的基础。二是建立征信体系。由政府部门、司法部门、金融保险机构、社会中介机构以及企业联合建立征信体系，实时监控评价公布商事主体的信用状况。特别在当下要充分利用黑名单制度，及时公布达到公告条件的涉税违法行为，加大失信综合惩戒力度。三是运用好信用成果，通过诚信纳税贷促进银税互动和企业健康发展，把纳税信用与人大代表、政协委员的推荐选举、各种先进荣誉的评选结合起来，将纳税信用和占有社会资源紧密结合。四是大力培养公民信用意识，将纳税信用作为公民信用的重要组成部分，通过不断深入宣传和积极应用，培养和促进公民依法纳税意识。

（六）加强税收立法，提升现代化治理水平

要发挥好税收在国家治理体系中的基础性、支柱性和保障性作用，我们就要真正把税收管理上升到国家治理层面。充分认识到以信息化为支撑、风险管理为导向的征管体制改革是一项全局性、系统性和战略性工程，事关税收治理体系和治理能力现代化；也要认识到我国纳税人的纳税意识还需要进一步提高、社会信息共享机制有待完善，社会信用体系建设还处于起步阶段，现行税制和征管中存在着错综复杂的问题等。为此，应加快《税收征管法》的修订完善。一是进一步明确征纳双方权责。主要是考虑将行政审批权限下放和取消后，要将自主履行纳税义务和遵从税法主体责任全面交还纳税人，还责还权于纳税人，为推动事前管理向事中事后风控转变的征管新模式提供有效法律保障。二是从法律层面明确税收风险管理在税收征管中的核心地位及准确定义，明确税收风险管理的主要环节，进一步规范涉税信息共享机制，为风险管理奠定坚实的大数据基础，最终实现税收共治新局面。三是把推行电子发票和电子记账用法律的形式明确下来，逐步推进企业实施税务部门统一标准规范下的电子记账，打通税企信息壁垒。四是规范纳税信用法律规定，通过立法将纳税信用与纳税人享有公共福利、争取融资贷款等经济利益事项深度挂钩，为全社会信用体系建设发挥更大作用。

（责任编辑：贾茗铄）

【参考文献】

[1] 张国钧：《县（区）级税务机构实体化改革的基本设想》，载《税务研究》2016年第11期。

[2] 唐晓鹰等：《纳税信用与社会信用体系的融合》，载《税务研究》2016年第10期。

[3] 黄 鑫：《虚开增值税专用发票的风险应对》，载《税务研究》2016年第9期。

[4] 毕英杰等：《加强普通发票管理的思考》，载《税务研究》2016年第9期。

[5] 潘雷驰、孙 斌：《巴西税收征管信息化程度高》，载《中国税务报》2014年3月12日。

【作者简介】

张金山，现任陕西省国税局党组成员、总经济师。